国防工业军民融合的制度缺陷及解决策略探讨

　　摘 要 国防工业军民融合在制度方面存在着一定的缺点，包括协同创新机制亟待优化、政策法规和运行机制落后、财税金融政策支持力度不够等问题，本文认为需要针对以上三方面存在的问题制定相应的解决策略以促进我国国防工业军民融合发展。 

　　关键词 国防工业 军民融合 政策法规 

　　当前我国的经济发展步入新常态，国家加快实施军民融合发展战略，虽然我国在国防工业军民融合进程中取得了阶段性成果，但是与新的形势和任务相比，军民融合广度和深度还不够，军工经济与国民经济相互促进的潜力未得到充分发挥 ，其面临的困境和一系列问题还需要面对和解决。本文主要分析了在国防工业军民融合发展进程中存在的制度性问题并提出而相关对策。 

　　一、国防工业军民融合的制度缺陷 

　　军民融合是一个制度范畴的问题，因此国家政策的优劣会对国防工业军民融合水平的高低产生较大程度的影响。现阶段，我国存在在促进军民融合发展方面的相关政策不配套的问题，军民融合协同创新机制亟待优化、政策法规和运行机制亟待优化、财税金融政策的支持力度不够，给军民融合的深入发展造成了较大的制度阻力。 

　　（一）协同创新机制亟待优化 

　　协同创新机制主要在现行的市场制度、产权及其激励制度两个方面存在问题。 

　　就市场制度而言，在市场供求机制方面存在军工企业寡头垄断或是“一企独大”的局面，从而造成军民科研生产进入门槛高、审批程序繁杂；在市场军品定价机制方面，军品的特殊性决定了军品价格难以完全通过市场定价机制来决定，多数军品只能采用成本加成法定价，这就使得参与军品科研生产军工和民口企业缺乏竞争意识和危机意识，缺乏创新主动性和积极性，影响企业的技术创新和国家工业化水平的提升。 

　　就产权及其激励制度而言主要存在以下两个问题：第一，现有的国防知识产权制度与军民融合发展要求不相适应。根据《国防法》的规定，国家直接投入的用于国防目的的成果为国防资产，属于国家所有，未经允许不得流转和改变用途，这就使得成果研发单位的权益得不到保障，又由于缺乏可行的产权管理和流转办法导致国家投资形成的国防知识成果难以被民企和其他军工企业使用；第二，现有的国防产权激励制度在产权转化的收益分配方面激励作用不明显。由于现有的国防产权激励制度存在重精神、轻物质，重评比、轻产权，因而难以激发国防工业企业和“民参军”企业的创新积极性以及从事国防知识产权转化的积极性。 

　　（二）政策法规和运行机制滞后 

　　在政策法规方面，虽然我国有关部门相继颁布实施了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（非公经济36条）、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（非公经济“新36条”）、《武器装备科研生产许可管理条例》、《关于武器装备科研生产许可管理的实施办法》和《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》、《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》等法律法规，但是这多为职能部门根据自身需求制定的部门规章或规范性文件，有关军民融合的综合性法律法规仍未出台，现有法规可操作性不强、相互协调性较差，缺乏统一规划和设计。因而，国防工业军民融合发展实践中，军民融合发展靠感情、靠关系、靠觉悟来推动现象比较普遍。 

　　在运行机制方面，党的十八届三中全会提出的“四大机制” 建设尚在探索之中，形成高效顺畅的国防工业军民融合机制尚需时日。现阶段，运行机制的滞后造成了军民融合进程中标准不统一、程序不合理、行为不规范、发展不可持续等问题。中央高度重视军民融合发展的同时，其政策意图却不能达到地方的切实落实，出现了“剃头挑子一头热”、“干与不干一个样，干好干坏一个样”的现象，导致原就滞后的军民融合运行机制效率低下。 

　　（三）财税金融政策支持力度不够 

　　财税金融政策通过影响企业的财务状况、经营成果以及预期来影响企业的行为，如果对这一政策的力度把握不到位，将会对国防工业军民融合水平产生负面的影响。 

　　就金融政策而言，《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》提出要将新一代信息技术制造业、生物制造业、高端装备制造业等战略性新兴产业打造为国民经济支柱产业，为进一步配合国家的产业发展规划，因而需要将国防工业军民融合的重点转移至以上领域，然而由于金融体制固化，短时间内金融扶持政策难以向以上领域偏移；在对企业进行金融扶持时，扶持门槛较高，存在“一刀切”的现象，这就使得具有较大发展潜力的企业因企业资产、职员数量、企业规模等硬性条件而被金融扶持拒之门外，这些企业就因缺乏资金难以实现军民融合，其先进技术难以在国家的新型工业化进程中发挥作用；此外，我国的金融扶持手段老化，业务范围狭窄，传统的直接贷款的方式在使企业获得大规模流动资金的同时会增加企业的还贷压力，使企业难以将主要精力集中于研发、生产和销售。 

　　就财税政策而言，我国的财税政策主要存在以下三点问题：第一，中央和地方收入划分不清，没有确立合理有序的支持国防工业军民融合发展的财税格局；第二，预算制定不够合理，预算制度不规范且僵化，这就使得在预算周期中出现两种极端现象：一种是在预算周期初担心预算不足因而收紧支出，一般会引致预算周期末预算大幅剩余，而为了在下一个预算周期获得等量或更多的资金，单位便会在年末大幅投资、购买；另一种与上述情况则恰好相反，无论是那种情况都会造成资金滥用、投资效率低下，真正有意义的项目得不到资金而下马，而那些形象工程却赚的“盆满钵满”，国防工业军民融合在某种意义上成为了政府、企业业绩的代表，真正对我国工业化进程的推动作用被削弱；第三，存在财税政策歧视，难以对参与军民生产的民企以及传统军工企业“一视同仁”，打击了“民参军”的积极性，也不利于提高我国国防工业军民融合水平。 

　　二、完善国防工业军民融合发展制度的策略 

　　“制度是经济发展的核心竞争力” ，国防工业军民融合作为我国新型工业化建设和经济发展的重要推动力，因而需要在一定的制度背景下进行。因此，军民融合在一定程度上意味着制度体制的兼容，正如本文的第二章所提到的那样，“制度安排是影响国防工业军民融合水平的重要因素”。本文主要从优化协同创新机制、完善政策法规和运行机制以及加大财税金融支持力度三个方面列举了完善国防工业军民融合相关制度的措施。 

　　（一）优化协同创新机制 

　　本文认为应该主要从市场制度、产权及其激励制度两方面入手优化协同创新机制。 

　　1.健全市场制度，为企业提供良好的创新环境： 

　　国防工业军民融合发展助推新型工业化的关键是能否有效发挥军工和民口单位市场利益主体地位的确立，以及军品民品一体化市场的建立和完善，从而有赖于市场制度的健全。因为健全的市场制度，有利于市场机制作用的充分发挥，从而有助于更好地发挥市场在军民科技创新资源配置中的作用，为我国国防工业军民融合技术创新和通过军民融合技术创新推动产业转型升级提供强大的利益驱动和竞争压力。为此，需建立完善的市场供求机制，在供给上要打破军工企业寡头垄断或是“一企独大”局面，降低军品科研生产进入门槛、简化审批程序，鼓励民营制造企业进入军品供给领域，既要从供给侧发力解决军品供求不均衡问题，提高军品科研生产效率效益，更好地满足国防和军队建设需要，又要通过民企广泛参与军品科研生产不断提高自身的科技发展水平，从而提升国家整体制造业发展水平。 

　　健全市场制度，需要建立合理的军品定价机制。需对军品科研生产进行分类管理，广泛采用竞争定价或货架采购市场定价方式，刺激参军企业创新技术和改进技术；需畅通军品民品市场信息沟通渠道，建立军民供需对话机制、国防工业信息定期发布制度，对高技术信息进行跟踪追进，将国防高科技信息及解密和军转民技术信息及时向相应级别资质地方企业发布，从而使民间企业能够及时了解最新的国防高技术发展动态和军转民信息，以便于进行技术创新。 

　　2.健全国防产权及其激励制度，激发企业的创新积极性： 

　　国防工业军民融合协同创新的顺利实施需要激发创新主体的主动性和积极性。因此，建立有效的产权以及产权激励制度是健全军民融合协同创新机制的内在要求。 

　　就健全产权制度而言，一方面，需要将与国防工业有关的知识产权分类，区分为普通知识产权和国防知识产权，普通知识产权应遵循谁投资开发归谁所有和支配原则，即军工或“民参军”企业单独投资取得的普通知识产权应归属于开发企业，且由开发企业支配；若由军工或“民参军”企业与国家共同投资开发技术的知识产权应该属于双方或多方共有，并由双方或多方共同支配。国防知识产权由于关系到国家安全利益，并可能需要进行保密，因而可遵循谁投资开发归谁所有，但是只能按国家规定要求支配的原则。另一方面，要尽快健全完善《国防专利条例》，尽快使之上升到《国防专利法》的高度，强化国防知识产权保护力度，并抓紧制定和出台《国防专利转化条例》，健全完善实施促进国防知识产权民用转化政策体系，做到国防知识产权保护与国防知识产权民用转化并举，可先行探索扩大国防知识产权民用转化试点工作，加快国防知识产权形成现实生产力。 

　　就健全产权激励制度而言，首先，要健全考核评价机制，将军工技术向民用领域转移转化纳入军工集团绩效考核评价体系，充分发挥考核评价对军转民的导向性作用 ；其次，尽快建立合理的国防知识产权转移利益分享机制，明确相应的利益权益主体，对于骨干、经营以及对企业融合发展做出重大贡献的人，允许通过智力和技术入股、期权、收益提成等方式获得收益；最后，从转移主体方面，要大力推广应用军工技术、鼓励产学研相结合，积极倡导以企业为主体的技术推广转化模式，提高两用技术的转化率和产业化率，充分发挥两用技术带动国防工业军民融合深度发展的龙头作用，不断提高国防工业军民融合水平。 

　　（二）完善政策法规和运行机制 

　　本部分主要包括完善政策法规和优化运行机制两部分内容。 

　　1.完善政策法规： 

　　提高国防工业军民融合水平需要依靠法治提供重要前提和基本保障。为了解决国防工业军民融合发展实践中政策法规不健全、军民融合发展“靠感情、靠关系、靠觉悟”来推动的现象，党的十八届四中全会明确提出“加强军民融合深度发展法治保障”，国家“十三五”规划也进一步作出了“推进军民融合发展立法”的战略部署。完善政策法规应该从两方面着手： 

　　（1）梳理修订现行有关政策法规，增强现有政策法规的可操作性和相互协调性。虽然现行政策法规多为部门规章或规范性文件，但是可以在此基础之上着眼于军民融合发展的新趋势，形成有关军民融合部门规章的法律制度框架，从而减少制定军民融合综合法的工作量和难度。例如，在《知识产权法》中需补充解决国防工业技术军民融合的产权问题等相关条文。 

　　（2）增加有助于促进国防工业军民融合发展的相关政策法规。一是要尽快制定出台规范军民融合发展的综合性法律，如《军民融合促进法》，以之作为规范国防工业军民融合发展的基本法；二是要针对国防工业军民融合的不同领域完善专项法，如《国防科研生产法》等。 

　　只有突破人为因素和部门利益的干扰，用政策法规在经济建设和国防建设两个不同领域之间构建起共建共赢的桥梁 ，国防工业军民融合发展才能真正步入正轨。 

　　2.优化运行机制： 

　　推进军民融合式发展，要充分发挥政府的调节职能 ，统筹建立跨军地、跨部门的综合协调、评价监督、资源和人才共享、竞争与激励等机制，以保证军工企业在产权结构（前端）、科研生产（中端）和销售市场（后端）实现全面融合 。本文对于优化国防工业军民融合运行机制的见解基本承袭了杨少鲜、皮成功（2013）的观点，应主要从发展机制、保障机制以及约束机制三方面着手优化运行机制。 

　　就优化发展机制而言，要不断强化竞争机制，改变民间企业处于“有名无实”地位的不平等竞争现象，同时要努力开拓国际市场，在国际竞争中顺利实现产品价值并赚取更多利润；要建立健全激励机制，通过国家税收减免、财政补贴以及风险补偿等措施，激发融合主体的融合积极性。就优化保障机制而言，要建立信息沟通交流机制，将信息按照装备、技术、人才、资金、供需以及基础设施能力等进行分类，建立信息数据库与平台，并根据信息的涉密等级制定相应的信息公开发布制度，同时通过中介服务体系发挥信息跟踪功能，使军民企业能够了解对方的需求和技术发展情况，以便于采取进一步的融合措施；要建立中介机构参与协调机制，充分发挥财务顾问、律师事务所、评估事务所、会计师事务所等民间“智库”的作用。就优化约束机制而言，要进一步健全评价监督机制，利用相关服务咨询以及中介机构对融合主体的行为进行评价，加大对融合全过程的风险管理力度，尽量规避因质量风险、违约风险等相关风险可能对国防工业军民融合造成的损失，对于以军民融合为噱头而实质上造成国家重大损失的行为应该给予严厉的处罚。 

　　（三）加大财税金融支持力度 

　　加大财税金融支持力度有利于盘活企业的现金流量，为参与国防工业军民融合的企业在投资、购买、科研、生产等方面留有更大的余地，从而解决企业的后顾之忧，激发企业“民参军”、“军转民”的热情。 

　　1.加强国家财税扶持力度： 

　　国防工业具有科技含量高、前期投入大、研发周期长等特点，随着资源、技术、人力等成本的不断提高，国防工业所需经费日益增加，仅仅依靠企业自身力量难以支撑庞大的资金耗费体系，因此必须加大国家财税扶持力度。税收政策的安排，要有助于相关军民融合企业“开源”以增加其收入，税收政策上给予军民融合企业适当优惠，对于民用企业参与武器装备等军品研发、试验、生产、物流、管理、营销等环节所获得收入适当给予减免税基、降低税率、税额抵免；最大限度的“节流”以降低成本。比如对于军工企事业单位军民融合发展实施加速折旧、加计扣除等税收优惠政策，使参与军民融合发展企事业单位最大限度地获得税收上的好处。需在财政政策上给予适当的倾斜，加大财政资金对民参军企业的投入，扩大对国防工业军民融合项目资助，将更多的财政拨款投向重大基础研究和共性技术开发，尤其要鼓励支持国防工业军民两用技术开发，加大对相关企业军民融合发展专项科研经费投入，夯实国防工业军民融合技术基础，着力减轻军工企事业单位的军民融合风险、增加军民融合收益，在全社会营造良好的军民融合氛围，为创造更大的社会经济效益打下坚实的基础。 

　　2.扩宽金融支持范围： 

　　虽然我国已经跃居成为世界第二大经济体，但我国处在社会主义初级阶段的基本国情没有变，社会主义现代化建设任务非常艰巨，国防费供需矛盾短时间仍然难以有效缓解，仅靠国家财政难以形成持续的资金供应链，这就要求我们必须要走一条低投入、高效益的军民融合发展之路。为了盘活国防工业军民融合发展这盘棋，不断提高国防工业军民融合水平，需要扩宽金融支持范围，实现投融资主体多元化，为国防工业军民融合发展提供强大的资金来源支撑体系。要充分吸收预算外资金、企业资金、自有资金、国外资金、私人非营利机构资金，通过降低准入门槛、政府优惠等政策，努力扩大商业银行、私有化企业等对国防工业军民融合发展投资，必要时可以建立金融工业集团；要通过政府牵头建立国防工业军民融合发展基金，以财政贴息、无息贷款、低息贷款等形式为相关项目提供长短期贷款和公开支持，从而充分发挥资本市场的资金融通功能，畅通相关企业的资金融通渠道，降低资金融通成本，为促进国防工业军民融合发挥更加积极有效的支撑作用。 

　　注释： 

　　毕京京、肖东松主编.中国军民融合发展报告2015.北京：国防大学出版社.2015.68-69，76. 

　　“四大机制”内容为：统一领导、军地协调、需求对接、资源共享。 

　　郑贤玲.中国制造业发展阶段与转型出路.今日工程机械.2013（15）.60-62. 

　　陈昱澍、李善东.富国强军——军民融合深度发展.北京：长征出版社.2015.151-154. 

　　王亚玲.试析军民融合式发展体系的国家主导职能.国防科技工业.2012（2）.28-30. 

　　杨少鲜、皮成功.军民融合之“三制”体系框架研究.科技和产业.2013（9）.1-4.