突发性环境污染事件中公民环境知情权的法律保护

　　摘 要 环境与人的生活息息相关。在环境污染日益严重的当下，2014年十二届二次会议上环保成为亮点。2015年年初政协更将保护环境，保障民生提上新的台阶。环境信息公开是知情权的基础，不断保障公民环境知情权，对推动实现中国梦有举足轻重的作用。 

　　关键词 环境污染 公民环境知情权 环境信息公开 

　　威立雅水务集团承担着兰州主城区供水的重任。2014年4月10日17时该单位检测出自来水中苯含量已经超出国家安全标准，七小时后处于严重超标状态。4月11日11时，通过媒体报道、短信、qq、微信，广大市民才知道“4.11”事件的发生。4月11日14时30分，兰州召开发布会，会上新闻发言人证实苯超标属实，并告诫市民24小时内不能饮用自来水。 事后，兰州威立雅水务集团被刘庆元（68岁）为首的五位兰州市民以侵权为由提起诉讼，法院认为在受理重大环境污染事件中公民个人无诉讼主体权利，法律法规规定的机关和组织才可作为起诉主体，十多个月后，此案被兰州城关区法院立案。那么在类似案件中，谁才有诉讼主体资格？个人诉讼和公益诉讼又如何才能切实有效通过司法途径实现诉讼请求，以实现公民环境知情权的落实保护？ 

　　一、公民环境知情权概述 

　　环境知情权概念。目前环境知情权的定义，法律界并没有统一说法。笔者收集三种代表性的观点：学者史玉成将其表述为公众环境知情权是社会公众依法享有的获取、知悉环境信息的权利。 学者朱谦认为“环境知情权是公众享有的获知各种环境信息的权利。” 周郴保认为，环境知情权是社会公众依法享有的知悉、获取环境信息的自由和权利。 它包括自由和权利两个要素。其中，环境知情的自由是社会成员在法律范围内获知信息的自由，是不为的表现，是消极的；而环境知情的权利是指社会公众依法要求获取信息的权利，是积极作为的表现。 

　　二、我国保护公民环境知情权所面临的困境 

　　（一）宪法、法律对保护环境知情权的缺失 

　　1.公民环境知情权的法律地位不突出。《中华人民共和国宪法》没有明确规定公民有获取环境信息的基本权利。2015年新颁布《环境保护法》虽然在条文中规定了公民环境知情权和参与权，明确了知情权的法律地位，但作为一项权利，并不是基本权利，不仅削弱了该项权利的地位，同时也会影响到实践中政府等相关环保部门会以无法律规定为由，拒绝公布相关环保义务。 

　　2.法律在救济层面的纰漏。倘若政府、企业等义务主体在应当公开的信息持消极懈怠态度时，我国在宪法上并没具体详细的责任和责任承担方式，虽在规章里有规定，但是由于其效力低则降低了责任主体应该承担责任的力度，相应的削弱了责任主体公布环境信息的意识，最终可能阻碍我国环境保护。在救济层面上也并不完善，立法的欠缺导致权利损害时救济手段很难践行。针对被公开的具体内容，我国目前法律并没有详细明确规定。仅仅规定了信息公开的例外情形。即涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私不公开，对危机国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定不予以公开。 这样关于信息公开的规定是很不具体的，给提供信息的义务主体拒绝公开信息提供屏障。 

　　（二）环境知情权主体范围较窄 

　　环境知情权的主体包括权利主体和义务主体。当下我国环境信息公开的主体是指有利害关系的当事人，目前我国法律规定环境知情权的主体是指自然人、法人和其他组织。此范围比国际上认可的主体范围要狭窄，不能很好顺应国际社会的主流趋势。 

　　（三）环境信息公开方面存在的问题 

　　1.政府在环境信息公开存在的问题。第一，政府公开主体较窄。我国公开环境信息的主体主要是国务院以及地方各级人民政府的环境保护部门，这些专门的环境监督管理机关主要是从宏观上把握，并没有从微观角度详尽分析和公布，总之以这种方式公布的环境信息并非是公民真正想知晓的。第二，国务院和地方政府在公开与不公开环境信息的界限不是很明确，这种较大的自由裁量权很大程度上侵害了公民的环境知情权。例如：政府在政务公开负面信息时以安稳民心、保密等理由拒绝公开公众急切想要获悉的信息。那么，公民都不知情，哪来参与和监督？ 

　　2.企业在环境信息公开存在的问题。目前我国实行《企业环境信息公开规定》和《环境信息公开办法》等。第一，企业公开的信息是有限的，侧重最后环节的排放总量和产品及副产品的对环境污染情况。第二，缺少公众参加的有效形式。企业公开环境信息的目的在于让公众知晓当下企业在环保所面临的困境，进而形成企业生存压力，迫使企业改进生产方式，走可持续发展的道路。然而目前该法并没有对公众参与形式做详细规定，更别提知情后的参与及政府反馈方式了。 

　　（四）公益诉讼主体的矛盾 

　　在公益诉讼主体上：2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》在旧环保法基础上做了很大幅度的修改，但是法条之间存在矛盾。该法第五十八条规定从事环境保护公益组织才具有诉讼主体资格，然而第六条却把检举权和控告权给予任何单位和公民，这明显不能很好保障这两项权利。新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。 可见相关机关和组织可以作为公益诉讼的主体参与诉讼，然而具体到那些机关和组织有诉讼权利还未做具体规定，这就为司法机关以诉讼主体无资格为由提供可能。 

　　三、关于保护我国公民环境知情权的几点可行性建议 

　　通过研究国际组织和发达资本主义国家关于环境知情权的法律保护，笔者将从以下几个方面详细提出保护我国公民环境知情权的几点可行性建议。 

　　（一）完善国家立法，明确环境知情权的法律地位

　　全国人大应把该项权利写入我国宪法，早日实现明确具体的环境知情权。其次，我国还未有《环境信息公开法》，该法颁布的意义主要有：第一，完善我国法律体系，提升知情权的价值。第二，规定环境知情权的具体含义，属性和范畴，可以有效避免公民正当权利因目前含糊的法律规定被行政机关、法院和检察机关拒绝的再次发生。 

　　同时也要鼓励地方各省、直辖市和自治区出台适合本省环保的法律和规章，最终让全国形成网络式结构。企业推动城市的产生和发展，当然一座城市的环境质量状况与企业有密切关系，故企业信息公开与否、公开力度影响公民环境知情权保护。2006年山西大同制定的《关于企业环境信息公开的通知》，《通知》要求企业按照该规定及时准确将本企业所在区域环境质量的各项指标向社会公开，接受公众监督。 这一规定加强了企业的社会责任感，实现了公民这个点、企业这条线和政府国家这个面的完美结合，作用极其巨大。 

　　（二）健全救济途径 

　　没有救济的权利是不能被真正落实到实处，救济是维护合法权益的最后手段。行政复议、行政诉讼和公益诉讼是最主要的救济方式。2011年开始实施的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》明确了行政机关不作为属于行政诉讼的范围，这是关于行政诉讼救济方式的规定 。《行政复议法》中公民、法人或其他组织有权就行政机关不依法履行主动公开环境信息义务或对行政机关的答复和逾期不予答复不服的，可以提起行政复议。 

　　（三）政府、企业完善信息公开 

　　第一，设立协调机构。政府作为环境信息公开的重要主体，主体是很复杂的。当前我国虽已建立了环境资源统一监督管理和各部门各级别监督管理相结合的体制，但是为了很好的协调部门之间利益，避免同一事件被不同报道的发生，实现各部门之间环境信息公开共享的目的。政府应该建立专门性的协调部门，协调公布信息的内容、方式、保存等。第二，当下环境信息公开的内容要增多。基于保护公民环境知情权和国家、商业和公民利益，我国应该进一步明确不予公开环境信息的范围，详尽列举各种情形，从而让政府和企业在公开环境信息上更加规范。 

　　（四）解决公益诉讼主体的矛盾 

　　环境公益诉讼是指社会成员依据法律，为维护环境公共利 益而向法院提起的要求相关义务主体公开环境信息的诉讼制度。 基于此，要解决的矛盾主要有以下几个： 

　　1.诉讼主体资格。新修订的《环保法》把有资质的社会组织作为公益诉讼的主体，笔者认为不合适。因为符合条件的组织在我国仅仅只有十三家，数量少任务重，显然不利我国环境保护事业的发展。 

　　故笔者认为公民、检查机关和有资质的社会组织都应该具备诉讼主体资格。由于突发性环境污染事件发生突然，往往由多种因素长期积累的结果，并随着水和风等运动污染不断扩大，再加上受损害的人群有显性和隐形的特点，对此，环境诉讼中的主体资格应该有所扩大，以适应不断严峻的环境形势。为防止公民滥用诉讼权利，可以建立诉讼前报告制度。若有关部门在合理期限内答复，此时公民没有权利提起诉讼。若公民对答复不满意，公民可以行政复议和行政诉讼。 

　　2.公益诉讼对象。公益诉讼的对象是不合法的环境信息，包括应公开而不公开的、应真实而虚假的、应完整而欠缺的、应及时而延迟的等。新实施的环保法虽然规定排污企业应该依法如实公布信息，让公众知晓，但是环境公益诉讼中抽象的行政行为是不可以诉讼的。倘若把全部抽象行政行为都不包含在里边，显然不利于环境保护。 目前我国新实施的《环保法》还有欠缺，因此笔者建议对抽象的行政行为加以特别规定，公民可以对行政机关的某些作为和不作为提起诉讼。 

　　保护环境是每个公民应尽的义务，公民通过拥有环境知情权，进而积极行使参与权和监督权。伴随我国2015年新《环保法》实施，在信息公开、立法层面等都取得较大进步。然而我国在保护公民环境知情权上依旧有欠缺，接下来我们应该借鉴外国先进经验，在立法、信息公开、司法救济等方面改进，相信不久的将来我国公民环境知情权将被充分保护，公民参与意识和监督意识十分高涨，我国环保事业必将取得很大发展。 

　　注释： 

　　宋斌.论政府信息公开中的公民知情权.法制与经济（中旬刊）.2010（7）.34-35. 

　　杜雯.论商业秘密和公众知情权的冲突和协调.科学导报.2013（14）.362. 

　　王东兰.我国公众环境知情权实证研究.重庆大学.2013. 

　　任以.论我国环境知情权建设——以公民健康保障为视角.山东师范大学.2011. 

　　李林秀.我国环境知情权法律保护研究.山东科技大学.2013. 

　　张志豪.我国政府信息公开例外事项研究.河南大学.2013. 

　　乔刚.论环境民事公益诉讼的适格原告.2013年全国环境资源法学研讨会（年会）.2013. 

　　安丽.环境知情权保护立法研究——松花江水污染事件引发的思考.上海大学.2007.49. 

　　熊亚琴.政府信息公开诉讼相关问题研究.西南政法大学.2012. 

　　王萌、刘晓梅.论我国环境公益诉讼制度的构建.法制与社会.2013（19）.42-43. 

　　赵勤勤.行政诉讼受案范围研究.苏州大学.2012. 

　　参考文献： 

　　[1]王凤民.隐私权与知情权的冲突和协调—─以劳动者人身权保护为视角.长白学刊.2007（4）. 

　　[2]陈海嵩.论环境信息公开的范围——外国立法及对我国的借鉴.中国法学会环境资源法学研究会2010年年会暨全国环境资源学会研讨会.2010.