环境影响评价听证会的制度设计

　　摘 要 2009年开始的阿苏卫项目环评所暴露出的建设项目环境影响评价中听证制度不够完善这一问题，引发了理论界和实务界的热烈讨论，故对于环评听证会的制度构建和完善成为当务之急。本文将通过对现阶段我国环评听证会存在的问题进行剖析，从而进一步提出完善其制度建设的构想。 

　　关键词 环评 听证会 制度设计 公众参与 

　　一、 环境影响评价听证制度的含义及价值分析 

　　（一）听证及环境影响评价听证的含义 

　　听证制度最早起源于英国的司法领域，后来逐步被广泛运用到社会的各个领域。在这些领域听证制度表现为利害关系各方在主持人的主持下依照一定的程序，以准司法的方式表面自己的意见建议，要求主持方在得出相关结论时均衡的考虑各方利益，做出合理的结论。由于听证制度使决议民主化的本质属性，听证制度作为公众参与方式中最重要的一种成为了世界各国环境影响评价常见的组成部分。我国《环境影响评价法》的第21条规定“如果某种情形对环境可能会造成重大影响，造成某种损害的，就应当编制环境影响报告书，而且作为建设单位也应当在报批建设项目环境影响报告书之前，采取论证会、听证会，或者其他方式，从而获取有关单位、专家以及公众的建议或意见。”可见，建设环评听证已经成为我国听证制度的一部分，并且在环境影响评价中扮演着重要角色。 

　　（二）环评听证程序的价值研究 

　　环评听证的价值主要体现在三方面。首先，良好的环境是公民实现其他权利的基础。给予公民对可能造成环境（尤其是其周边环境）破坏的项目的参与权，这种允许公民参与对其切身利益进行处分的制度本身就体现了法律对公平价值的追求。其次，我国《环境影响评价法》规定，环评报告书为政府做出决策的主要依据。如果环评报告文件不包括公众的意见，政府决策时就可能忽略公众意见。环评对听证制度使各方意见提前进入政府决策者的视野，有利于政府提高决策的质量。最后，环境污染造成的大规模冲突在很大程度上都是由附近居民的不满造成的，因此，增加公众对于建设项目的认知与认可也是环境影响评价听证制度的重要价值之一。通过实施完整的听证程序，公民可以在听证的过程中详细了解项目对自身权利的实际影响，消除误解减少疑虑。从阿苏卫第二次的案例中我们可以看到一次完整彻底的环评听证流程最终可以在一定程度上达到减少公众对项目的排斥，避免不必要的冲突。 

　　二、我国环境影响评价听证会存在的问题 

　　（一）听证前 

　　1. 听证代表的产生方式无规定。听证代表是听证会最重要的参与者，如若不对听证代表的产生作出具体规定，那么就会使得听证会在开始前就存在疏漏的地方，最终得到的反馈也就不会做到全面和有效。在我国《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》都有对公众的范围界定不清以及代表的遴选不合理的问题存在。在阿苏卫第一次环评听证会进行时，关于公众的范围界定就出现了问题：当地的社区居民中哪些属于受到项目的影响的公众，难以确定。由此可见，对于“公众”范围的模糊造成了公众的声音被有选择的听取，真正想要发表意见的群众很有可能不被列为相关公众。环评听证会的组织人员中，往往不会原意挑选可能说出反对声音的代表来参加听证会。在这种听证会中“伪代表”们根本不可能真实客观的传递人民群众的意愿，更不能表达群众的诉求，这就使得听证失去了其应有的意义。同样，在遴选代表的过程中我国法律规定的遴选方式主要是建设单位的推荐，而相对来说更为民主的自愿报名方式却很少在实践中所应用。对于相关主管部门的推荐方式，被挑选的代表往往已经在听证前就有了同意的立场，这种推荐来的代表根本无法切实的反应相关公众的呼声，很难真正代表环评相对人的利益。这种不合理的遴选机制所导致的结果就是环评听证会多半流于形式。此外，法律也没有明确遴选代表人的原则和标准，没有明文规定参加到环评听证会中的代表人究竟应具备怎样的实质性条件。 

　　2. 听证公示不完善。按照《环境影响评价法》的规定，有关听证会的举行时间、地点等重要信息要必须写明，但是在实践过程中，所公示的听证会的公示信息在内容上十分模糊，有时只有几张“通知”性质的文字简单的列出听证会的时间和地点，没有履行充分说明的义务。这种没有对听证事项进行必要说明的文字通知，使公众对于听证会的听证目的、内容以及其重要性不了解，让公众无法接受到相关信息。例如，在阿苏卫环评公示中，公示共有4份，分别贴在小汤山镇政府办公大厅、百善镇政府办公大厅、阿苏卫垃圾厂的大门，以及昌平日报。而这四种公示难以被公众察觉，据小汤山的居民反映，只有一个居民在公示开始的前几天恰巧去政府办公厅办事，才偶然得知了这个消息，回来后才将这个信息传达给了当地的居民。如果公示的方式无效，就会导致公示流于形式，至于公示有没有人看到，不得而知。 

　　3.听证启动情况不完善。《环境影响评价法》第22条规定“……如果某种情形对环境可能会造成重大影响，造成某种损害的，就应当编制环境影响报告书”。可以看出在使用范围方面，环评听证会的使用仅限于可能造成重大环境影响的项目，但对于哪些项目才涉及“重大影响”，难以判断和划分。在实践过程中，有许多没有启动环评的建设项目却遭到了公众的强烈反对，这些项目的负责人往往只采用一些调查问卷、走访等形式草草了事，在形式上完成了公众参与。此外 除环评启动条件不明确外，环评的启动主体也存在着僵硬的问题。在程序的启动上，公众在环境影响评价程序中并没有申请的权利，一般都是由建设单位启动。而仅仅依职权启动而不兼具公众申请的方式就造成了启动的被动和不全面性，造成了公众的生活环境中存在的切实问题不能得到很好的反馈这一结果。 

　　（二）听证中 

　　1. 听证程序过于模板化。我国对听证制度的规定首次出现在《环境影响评价公众参与暂行办法》中，其中明文规定公民拥有申辩、陈述权。依据《环境影响评价公众参与暂行办法》第30条的规定，环评听证会的代表以及建设单位，还有建设单位委托的环境影响评价机构的代表均享有申辩权。通过对条文的解读可知听证会公众代表享有陈述权。但在实际操作过程中，陈述意见的程序过于模板化，在发表意见时过于按照程序，反而使得公众的意见无法充分表达，在表达自己的观点时有太多的条框加以限制。 

　　2. 主持人设置不合理。在环评听证结构中，听证会的主持人这一角色可谓是至关重要的。他既是听证会的组织者，也是环评听证会的把控者。故对于听证会主持人这一设置不合理体现出的问题也十分突出。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定的主持人的选任范围仅仅限于“建设单位或者其委托的环境影响评价机构”，但这个范围的划定有着不合理之处。听证会的产生原因决定了建设单位和参与公众的对立性，建设单位有着自身利益最大化的诉求，而参与公众有着使其生活受到影响最小的诉求。两方相反的诉求和对立的立场决定了需要有一个居中中立的组织者。而若该组织者出自建设单位一方，就会导致听证会的不公正性，该范围内设置的主持人也无法谈及公正、中立。 

　　三、环评听证会的制度设计 

　　（一）加强立法 

　　法律作为环评听证的准则，有着最基础、最宏观的价值和作用，故在立法方面对于环评听证会进行完善，对于实现听证会制度的公正、有效和全面起到纲领性的效果。首先，宪法是我国法律层级中的最高层级法，只有在宪法中确立了听证会的基本思想和制度，定了一个总的框架，下位法才能做出更加具体、确定的规范。此外，纵观我国关于听证会制度的相关规定，它们散落在各个法律中，如《环境影响评价法》、《建设环评的公众参与》等等，十分的零散和细碎。在实践操作中，由于规定的散落性，执行者在执行时也会面临着困难，使得听证会的程序不规范。故为解决听证会制度零散这一局面，制定一部完善的行政程序法来规范我国的听证制度是十分必要的。 

　　（二）细化具体听证程序 

　　1. 明确听证代表的产生方式。在具体制度层面我国首先应该对于听证代表的产生方式进行进一步补充和完善，明确利害关系公众的范围。在这方面笔者认为以下三点应当列入是否属于“受利害关系的公众”：一是该项目实施将会对其生活起居产生影响；二是该项目的实施会对其生活环境因其重大变化；三是该项目的实施会对其生活产生预期影响。满足以上三点中的任意一点，皆可被认定为受到该项目实质影响的公众，而有参加听证会的资格。而对于代表的遴选，应以公民自愿报名和推荐的遴选方式为主，相关部门的指定代表为辅，采取这种方式遴选出来的环评听证代表，才能真正代表环评相对人的利益。 

　　2. 完善听证公示。按照《环境影响评价法》的规定，有关听证会的举行时间、地点等重要信息要必须写明，但是在实践过程中，公示信息、举行听证的目的等往往流于形式，没有突出重点，这就导致了公众对于听证会的举行目的不了解，没能很好地让公众参与进来。所以对于公示的内容应当写明听证项目的相关事项、举行听证产生的结果等，使得对于听证的公示更加全面和有效。在公示的方式方面，传统的公示方式仅仅局限于张贴公告，发传单等，难以被公众所知晓。笔者认为，现如今的互联网时代，对于公示可以更加数字化、信息化，可以采用给定点居民发短信、在政府的网站上张贴公告等形式，方便公众所获知公示信息。 

　　3. 完善听证启动机制。面对现行法律规定中听证是否开始，怎样开始的问题，法律应该赋予建设项目影响范围内的利害相关人员主动启动环评听证会的权利。在这方面法律可以预先对开启环评程序需要达到的人数与申请开启环评人的资格等问题进行规定，这样就能在防止建设单位与环评机构浪费过多时间资源的同时使得大多数人的诉求能够获得表达的机会，从而增加当地群众对建设项目的认可程度。 

　　4. 丰富听证形式。在听证的形式方面，我国只规定了正式的事前听证。为了给公众充分表达其意见的权利，法律应该进一步在制度中加入对非正式听证与事后听证的规定，使公众可以以多种不同的方式在不同的时间点表达自己的意见。此外，在公众表达意见的过程中，法律应该允许公众采用多种形式提出意见，如讨论、自由陈述等形式，而不单单是局限于举手表决，防止建设以及环评单位利用制度上的僵化来间接剥夺公众表达自己意见与建议的权利。 

　　5. 主持人选任更具独立性。关于主持人的选任上，为解决主持人不够中立这一问题，笔者认为相关部门可以针对环境监督部门的在职人员设立专门的资格考试，由考试通过的人建立一支与建设单位和环评单位相独立的专业队伍。从制度上确保主持人的独立地位，使得环评听证能在高效吸收各方意见的同时保证其在内容与程序双方面的公平公正，让人民群众切实体会到环境影响评价听证的价值。 

　　参考文献： 

　　[1]夏敏.环境影响评价听证制度完善研究.山东大学.2012. 

　　[2]徐海涛.博弈阿苏卫.商务周刊.2010-04-05.