浅议行政程序违法

　　摘 要 行政程序违法就是行政行为违反法律规定的程序。行政程序违法必然产生相应的法律后果。科学的界定行政主体，有效的设定行政程序违法的责任，有助于程序正义的实现和法治的推进。本文就理论界对行政程序违法及其法律后果做探析，以求行政违法程序在理论与实践活动提供理论支撑。 

　　关键词 行政程序 违法 法律责任 

　　随着依法治国的推进和改革的不断深入，过去重实体轻程序的思想也在转变，逐步走向实体和程序并重，行政法的相关理论研究也得到了很大的发展。但是重实体轻程序的思想没有完全根除，使得原本就比诉讼程序违法更被忽视的行政程序违法处于尴尬和混乱的地位。虽然行政程序违法的情形多种多样，但在行政程序违法的界定中，行政主体作为行政行为的主导者，他的界定尤为重要。 

　　一、行政程序违法的主体 

　　在行政行为中，行政主体的行政行为离不开行政相对人，同样行政相对人也离不开行政主体，在行政法律关系中行政主体和行政相对人是参与行政行为的两方。就行政程序违法的主体来说，从广义的角度来看既有行政主体的违法也有行政相对人的违法，依法治国不仅要求行政主体在行使权力过程中遵守法律规定的程序，还要求行政相对人也必须遵守法律规定的程序。而科学合理的法律责任追究应当是构建一个从行政主体及其相关工作人员乃至于行政相对人的全方位的责任追究机制。但是，随着行政权的不断扩张，行政主体的程序违法而鲜有发生。随着行政法的理论研究的不断深入，理论界达成了行政程序违法的主体为行使行政职权的国家行政机关和授权组织的共识。因为行政程序的价值更多的是在于控权和保护相对人。行政程序的相关法律更多的是为了控制掌握强大行政权的行政主体需要而崛起的，其目的是通过对行政主体设定一定程序性的义务，来进一步规范行政力和限制行政力滥用。因此，从实践和理论的角度看，行政程序违法主体更多是掌握行政权的行政主体，而不是行政相对人。 

　　二、行政程序违法的具体认定标准 

　　行政程序违法是指行政主体做出的行政行为违反了法定的程序。对于政程序违法的认定首先必须坚定“程序违法也属违法”。在实践中，行政程序违法的表现形式是多样的，它既可以是具体行政行为的违法，也可以是抽象行政行为的违法，具体而言，就是违反了行政行为法定的步骤、方式、时效和顺序。如《行政处罚法》第10条规定和第11条规定明确了行政处罚的设定程序，违反了这样的设定程序而作出的规定就会出现种类越权或者幅度越权的现象。尽管程序较实体而言显得更抽象，在认定的过程当中也不及实体认定那么简单，但是行政程序违法违反的是法定的程序规则和法定的方式步骤，这样便减少了认定的难度。再者，行政程序违法具有常见的表现形态，主要有以下几种：违反法定的方式、违反法定的步骤、违反法定的顺序以及违反法定的时间限制。任何行为都要以一定的方式来表现，行政行为必然以其方式来进行。 

　　（一）方式违法 

　　为了保证行政权的有效实现，立法机关对行政程序的要素方式做出了法律规定，在做出行政行为时如果违反了法定的方式即为违法。法律明确规定某种行政行为必须依法定的方式做出，而行政主体没有按法定的方式做出。如《行政处罚法》第49条规定的行政主体当场收缴罚款的，应当向行政相对人出具罚款收据，如果不出具罚款收据，行政相对人有权不缴罚款。或者行政主体在做出行政行为时采取了法律所禁止的方式进行。如我国《行政处罚法》第46条规定的作出罚款决定的行政主体应与收缴机构相分离。除依法可以当场收缴的罚款外，作出行政主体不得自行收缴罚款。又或者做出的行政行为在某个环节根本没有明确的法律依据。此类型更多的表现为在行政处罚过程中的种类越权。 

　　（二）步骤违法 

　　步骤作为行政程序必须具备的要素之一，无论简单还是复杂的行政行为，都必须经过若干步骤来完成，行政行为必须按照法定的步骤来完成，如果违反了法定的步骤就是违法。违反法定步骤主要有两种表现形式。其一，违反法律规定增加一个行政行为中法律没有要求的步骤：其二，违反法律规定减少一个行政行为中法律明确要求具有的步骤。如我国《行政处罚法》第31条规定就属于步骤违法。 

　　（三）顺序违法 

　　顺序作为行政程序的另外一个要素是指行政行为中各个步骤的顺序，只有严格按照法律要求的顺序来完成行政行为才不违法，反之即为违法，这也有利于行政行为的实施。如我国《行政处罚法》第41条规定行政主体在作出行政处罚决定之前，如果没有向被处罚人告知相应的违法事实、处罚的依据和理由，拒绝被处罚人的陈述和申辩，该处罚则不能成立，此规定属于顺序违法。 

　　（四）时限违法 

　　行政程序的时限是指法定的完成一项行政行为的时间限制。作为行政程序的基本要素，它在保障相对人权利方面有着不可替代的作用，如果没有时限的要求，行政行为将会出现繁冗和拖延，那么违反法定的时限就必然是违法的。如我国《行政处罚法》第42条第2款规定行政主体应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障”，也许程序上的变化不一定会引起实体上权利义务关系的变化和增减，但是如果以是否引起实体上利义务变化为衡量标准，那么来讨论程序违法就显得毫无意义，那样行政行为也将陷入混乱不堪的局面。 

　　三、行政程序违法的后果 

　　法律责任的产生总是以违法行为的存在为前提。行政主体违反法定程序就应追究行政程序违法的法律责任。我国目前尚没有一部完整统一的行政法典，但是从行政诉处罚法、行政许可法、行政强制法、行政诉讼法等法律规定中都有行政程序合法性的要求。特别是行政诉讼法对行政行为提出了程序合法性要求，行政诉讼法规定行政主体是否合法是司法审查具体行政行为是否合法的必备条件。目前我国对于行政程序违法的追究责任主要有行政行为无效或者行政行为被撤销再或者行政行为要求补正。无效即行政行为有重大瑕疵或者出现法定无效的情况。如法律事实的认定错误，则认定行政行为无效。它作为行政程序违法法律责任追究的最严重的方式，主要适用于较严重的行政程序违法行为。此时如果行政行为违法与整个具体行为无法分割则整个行为无效，如果违法部分可以分割则可部分无效。撤销即行政行为的合法要件缺失或者出现瑕疵，此时该行政行为应该被撤销。但基以信赖保护，一般对行政相对人有益的不被撤销。但是，如果该行政行为不被撤销会危害社会公共利益，或者社会公共利益与行政相对人的利益比较，社会公共利益更为重要则可以撤销，如被撤销，相对人的利益受损还是要给予相应补偿。我国《行政诉讼法》第70条和第74条对此类情形做出了相应规定。补正是只针对程序违法的一种时候补救，通过补救使其成为合法的行政行为，使其效力得到维持。当然，由于其追究法律责任较轻，所以只能适用于轻微的程序违法。以上是我国三种主要的行政程序违法的法律后果，总体来说我国行政程序违法的法律后果过于原则和简单，还不能适应现实生活的需要。 

　　四、国外行政程序违法的相关制度 

　　英美法系下的美国奉行“法律至上”，法定程序为法律的生命。正当程序原则赋予当事人许多权利，如获得通知的权利、辩论的权利、质证的权利、查阅卷宗的权利等。如果行政行为侵犯相对人相关的程序权利，可能造成无效的后果。当然并不是所有的行政程序违法都被认定为无效或者是撤销。英国在没有统一判例的情况下，法院有较大的自由裁量权。但是英国行政法有一个著名的原则即越权无效原则，明确行政机关做出行政行为必须严格按照法定的程序进行，否则就视为违法，这既涉及实体也涉及程序。大陆法系下德国行政程序法规定：政行为具有严重瑕疵的，包括程序严重瑕疵的，为无效行政行为。其中第45条规定“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。法国，行政程序违法区分为程序缺失和程序滥用，但无论是哪一种都会成为行政行为被认定为无效或者撤销的理由。但是否被认定为无效或者是被撤销还要是具体情况而言，而不是简单原则的否定。不管是英美法系还是大陆法系国家，行政程序违法的法律后果并不当然会导致行政行为被撤销或者无效，而要根据行政行为程序违法所影响到相对人权益和公共利益等区别对待。 

　　五、我国程序违法的理论与实践完善 

　　随着我国依法治国的不断推进，法治改革与探索也取得了很大的突破，但是与法制发达的国家相比，我国就行政程序违法的法律后果而言显得过于原则和简单，缺乏丰厚的理论积淀。简单和过于原则的责任追究形式难于满足现实社会发展所面临的各种新的问题，因此我国应该在法制的基础上建立相对灵活的处理机制和法律后果。而不能一概认为程序违法是无效行为，从行政效率上看，有一定条件的认可行政行为的效力也是可以取的。程序违法对行政行为效力要区分不同情况分别处理，不能陷于形式主义。行政法追求公正和效率的统一，我国《行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为。针对于此，就某一行政行为而言，行政主体虽然因程序违法而败诉，但在实体上的处理可能并不受影响，该情况有可能成为行政主体淡漠程序的原因之一。就行政诉讼效益而言，这有可能导致相对人不愿再诉，从而使行政实体的认定得不到有效监督。从国外的立法经验来看，行政程序违法法律的后果还是因具体情况而言，不是追求形式主义，也不是孤立的将原则置于可有可无的尴尬境地。就几种主要的法律后果而言，笔者考虑我们是否可以考虑转换这种法律后果，这可以使相对人得到一个相对公平的处理，也能使行政机关的效率不至于受到大的降低。 

　　笔者认为，我国应该在充分借鉴国外立法经验的同时充分结合我国法律实践中遇到的挑战和新问题，建立多元、灵活的法律责任追究形式。建立从行政主体及其相关人员乃至于行政相对人任何一方违反法定程序都能有效追究其法律责任的科学合理的全方位的责任追究机制，以规范行政程序，实现最终的公平正义。在认定是否属于程序违法的问题上应该毫不含糊，而在决定以何种形式追究行政程序违法的法律责任时应该充分结合个案的实际情况，在公众利益和相对人合法利益上寻找到一个完美的点，从而做出最终裁决，以真正达到行政所求的公平和效率的兼顾。 

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