法制化与责任：农民最低生活保障权“脱困”的现实选择
2022-06-09
【论文摘要】农民享有最低生活保障权利是对其生存尊严的维护，也是对宪法所赋予其的基本公民权的保护，有着道德和法律层面的正当性。但从我国目前农村最低生活保障制度的实践困境看，“有差别”和“不规范”的运行模式影响了制度的稳定性和持续性，制约了农民最低生活保障权的实现。提升立法层次，加强制度的法制化建设；确立最低生活保障权理念，强化各级政府在制度建设中的责任，保障农民平等、真实的享有最低生活保障权。
【论文关键词】农村最低生活保障权；立法保障；法制化；政府责任
一、引言
作为经济改革和社会转型的“风险减震器”，我国社会保障制度几经变迁，最终构建了面向城镇企业职工为主，以社会救助、社会保险和社会福利三个层次为支撑，以最低生活保障、养老保险和医疗保险等为重点的社会保障体系，在保障人民基本生活、促进社会公平以及维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。“二元”经济社会发展偏好之下，农村社会保障制度建设始终被置于社会保障事业的边缘状态。直到2007年，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，才标志着中国农民在不能维持最低生活水平时，享有请求国家提供物质帮助以满足其生存需要的权利。由于中央统一的立法并未出台，用政策来驱动制度建设，弹性供给也使得制度再次走向了带有地方特色的碎片化常态，制度化水平参差不齐，影响了制度的实施效果。现阶段中国收入分配差距不断拉大，大量无固定收入农民面临着严峻的生存困境，在农村社会保障制度建设滞后的情形下，农民的最低生活保障权这一命题便显得尤为迫切和需要。本文首先引入了农民最低生活保障权的正当性解释，多角度分析农村最低生活保障制度的实践困境，提出了以责任为突破口，以法制化为手段，切实保障农民的最低生活保障权。
二、农民享有最低生活保障权的正当性
（一）最低生活保障权的道德基础
导源于人的生命本身，人之尊严在现代社会伦理观上被赋予了至高无上的地位。承认尊严的价值，首先要保证每个人能够“体面”生存，即主体不以被其他人贬低或受屈辱的方式换取生存资料，而其所拥有的物质生活资料能够保证以社会最低认可的方式存活。〔1〕最低生活保障权作为生存权利的有效实现形式，其道德基础在于保证人应当有尊严的生存。
（二）最低生活保障权的法律基础
人权是权利的高级形态，包括生存和发展两个根本内容。社会保障权以人权为法律基础，在减轻贫困、化解社会风险和提高人类福祉等方面为公民提供了有益的权利支撑，并由此被多国宪法确认为一项基本权利。〔2〕我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、丧失劳动力或疾病的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”可见，社会保障权作为宪法规定的一项基本公民权，既保障了公民的依法请求的权利，又规定了国家在保障权利供给上应承担的义务。最低生活保障制度作为社会救助的核心，从属于社会保障制度体系。作为具体权利的最低生活保障权也具备了其母权社会保障权的一般法律属性。
（三）农民享有最低生活保障权的正当性
正如我国《宪法》第33条之规定，只要具有中国国籍就是中国公民，享有法律规定的基本权利并承担相应的义务，权利的享有和义务的履行平等的适用于每一个公民。农民作为从事农业生产和经营的中国公民，依法平等享有宪法和法律规定的各项基本权利。然而从现实来看，在“二元”经济社会发展形态下，我国农民权利享有的缺位俨然已经成为了一种常态，表面上看是政府对于农民这个中国社会最大弱势群体的保护和关注不足，实质上却是农民作为权利享有的主体地位没有得到应有的尊重和保障，是对农民公民属性的剥离。〔2〕最低生活保障权本是宪法赋予每一个公民平等享有的生存保障权，实际运行中却出现了城镇居民和农村居民两种制度安排，且城镇居民在最低生活保障给付条件和标准上远远优于农村居民。就现行农村经济发展水平来说，农民生存权益的受损无疑放大了农村贫困风险，影响了农村经济社会发展的稳定。农民作为中国社会主义建设和改革的利益受损者，为国家的发展和稳定做出了巨大贡献。保障农民平等享有最低生活保障权，既是社会公平正义的应有之义，也是宪法权利之所在。
三、农村最低生活保障制度的实践困境
农村最低生活保障制度的运行绩效直接决定了农民的最低生活保障权的实现程度。因此对于现阶段制度实践困境的分析有助于为农民的最低生活保障权“脱困”寻找优化路径。
（一）有差别的制度实践
从制度化进程视角分析。作为国有企业改革配套，我国社会保障制度不可避免的带有城镇特色，甚至是地方特色，最低生活保障制度亦如是。20世纪90年代初，伴随着经济转型和国企改制带来的隐性失业显性化、职工收入下降、物价上涨等因素，城市出现了新型贫困群体。由于传统救助的局限，新的城镇贫困群体陷入了生活困境。各地方政府出于社会稳定的需要，纷纷自行探索建立城镇最低生活保障制度。直到1999年9月，《城市居民最低生活保障条例》的颁布，标志着中国城市最低生活保障制度正式在全国范围内确立。而反观农村，经济发展城市重心偏好的樊笼之下，农村低保建设缺乏经验、资金支持不足、政策配套跟不上，最终呈现低效的碎片化形态。1999年《城镇居民最低生活保障条例》颁布后，由于政策的城镇偏向，许多地区的农村低保甚至出现停顿和倒退现象。2007年7月国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标着农村最低生活保障制度在全国范围内确立，农民的生存权益才不断得到切实的保障。由城乡最低生活保障制度的变迁可以看出，其动因、政策导向、法制化进程是有差别的，而制度变迁的路径也必将惯于依赖这些差别而走向锁定。
【论文关键词】农村最低生活保障权；立法保障；法制化；政府责任
一、引言
作为经济改革和社会转型的“风险减震器”，我国社会保障制度几经变迁，最终构建了面向城镇企业职工为主，以社会救助、社会保险和社会福利三个层次为支撑，以最低生活保障、养老保险和医疗保险等为重点的社会保障体系，在保障人民基本生活、促进社会公平以及维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。“二元”经济社会发展偏好之下，农村社会保障制度建设始终被置于社会保障事业的边缘状态。直到2007年，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，才标志着中国农民在不能维持最低生活水平时，享有请求国家提供物质帮助以满足其生存需要的权利。由于中央统一的立法并未出台，用政策来驱动制度建设，弹性供给也使得制度再次走向了带有地方特色的碎片化常态，制度化水平参差不齐，影响了制度的实施效果。现阶段中国收入分配差距不断拉大，大量无固定收入农民面临着严峻的生存困境，在农村社会保障制度建设滞后的情形下，农民的最低生活保障权这一命题便显得尤为迫切和需要。本文首先引入了农民最低生活保障权的正当性解释，多角度分析农村最低生活保障制度的实践困境，提出了以责任为突破口，以法制化为手段，切实保障农民的最低生活保障权。
二、农民享有最低生活保障权的正当性
（一）最低生活保障权的道德基础
导源于人的生命本身，人之尊严在现代社会伦理观上被赋予了至高无上的地位。承认尊严的价值，首先要保证每个人能够“体面”生存，即主体不以被其他人贬低或受屈辱的方式换取生存资料，而其所拥有的物质生活资料能够保证以社会最低认可的方式存活。〔1〕最低生活保障权作为生存权利的有效实现形式，其道德基础在于保证人应当有尊严的生存。
（二）最低生活保障权的法律基础
人权是权利的高级形态，包括生存和发展两个根本内容。社会保障权以人权为法律基础，在减轻贫困、化解社会风险和提高人类福祉等方面为公民提供了有益的权利支撑，并由此被多国宪法确认为一项基本权利。〔2〕我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、丧失劳动力或疾病的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”可见，社会保障权作为宪法规定的一项基本公民权，既保障了公民的依法请求的权利，又规定了国家在保障权利供给上应承担的义务。最低生活保障制度作为社会救助的核心，从属于社会保障制度体系。作为具体权利的最低生活保障权也具备了其母权社会保障权的一般法律属性。
（三）农民享有最低生活保障权的正当性
正如我国《宪法》第33条之规定，只要具有中国国籍就是中国公民，享有法律规定的基本权利并承担相应的义务，权利的享有和义务的履行平等的适用于每一个公民。农民作为从事农业生产和经营的中国公民，依法平等享有宪法和法律规定的各项基本权利。然而从现实来看，在“二元”经济社会发展形态下，我国农民权利享有的缺位俨然已经成为了一种常态，表面上看是政府对于农民这个中国社会最大弱势群体的保护和关注不足，实质上却是农民作为权利享有的主体地位没有得到应有的尊重和保障，是对农民公民属性的剥离。〔2〕最低生活保障权本是宪法赋予每一个公民平等享有的生存保障权，实际运行中却出现了城镇居民和农村居民两种制度安排，且城镇居民在最低生活保障给付条件和标准上远远优于农村居民。就现行农村经济发展水平来说，农民生存权益的受损无疑放大了农村贫困风险，影响了农村经济社会发展的稳定。农民作为中国社会主义建设和改革的利益受损者，为国家的发展和稳定做出了巨大贡献。保障农民平等享有最低生活保障权，既是社会公平正义的应有之义，也是宪法权利之所在。
三、农村最低生活保障制度的实践困境
农村最低生活保障制度的运行绩效直接决定了农民的最低生活保障权的实现程度。因此对于现阶段制度实践困境的分析有助于为农民的最低生活保障权“脱困”寻找优化路径。
（一）有差别的制度实践
从制度化进程视角分析。作为国有企业改革配套，我国社会保障制度不可避免的带有城镇特色，甚至是地方特色，最低生活保障制度亦如是。20世纪90年代初，伴随着经济转型和国企改制带来的隐性失业显性化、职工收入下降、物价上涨等因素，城市出现了新型贫困群体。由于传统救助的局限，新的城镇贫困群体陷入了生活困境。各地方政府出于社会稳定的需要，纷纷自行探索建立城镇最低生活保障制度。直到1999年9月，《城市居民最低生活保障条例》的颁布，标志着中国城市最低生活保障制度正式在全国范围内确立。而反观农村，经济发展城市重心偏好的樊笼之下，农村低保建设缺乏经验、资金支持不足、政策配套跟不上，最终呈现低效的碎片化形态。1999年《城镇居民最低生活保障条例》颁布后，由于政策的城镇偏向，许多地区的农村低保甚至出现停顿和倒退现象。2007年7月国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标着农村最低生活保障制度在全国范围内确立，农民的生存权益才不断得到切实的保障。由城乡最低生活保障制度的变迁可以看出，其动因、政策导向、法制化进程是有差别的，而制度变迁的路径也必将惯于依赖这些差别而走向锁定。