论公立高校法人制度的双界性及其契约不完全性（下篇）
2022-06-09
三、公立高校法人制度改革必由之路：契约化行政的诱致性变迁
(一)从公务法人的目的审视高校法人制度改革
1.赋予公立高校以公务法人相对独立的法律人格
公务分权在法律层面上讲，就是将某类需要获得相对独立性、去政治化的公务从_般性的国家公共职能中剥离，并由此形成新的独立公务实体。这种公务实体一经法律确定，就应该获得独立于_般行政组织的公务法人资格与法律人格。公务法人在公务分权方面的实质性要求为：独立决定权与专有的技术能力，公立高校无疑具备这种要求。对于公立高校的"公法人"定位，其目的在于使得公立高校"既满足国家履行高等教育职能的需要，保证高等学校的公益性，又能够使高等学校避免一般行政上的官僚习气和僵化手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会的赞助"①。故可以赋予公立高校独立的公务法人地位，在法律层面上将政府及教育行政管理机关的部分行政权、管理权让渡给公立高校这一独立公务法人主体，并与公立高校的技术能力进行有效结合，从而使高校成为基于"专业与技术性"且具备自主办学权、自行承担相关责任的公务法人。
2.以法人化的方式应对科层制的弊端
自20世纪70年代以降，科层制作为西方公共行政领域行之有效了百年之久的主导性机制饱受垢病。原因在于，一方面，这种体制以非人格化为特点，强调制度的阶层性、命令性、计划性，在迅速变化的社会经济环境中显得机械、僵化，在实际运行过程中越来越显得高耗能、低效益；另一方面，科层制所倚重的行政权力必须强调政府公共预算的最大化，这样才能维持行政机构的高耗能，使得政府维持公共财政的包袱越来越重，竞争力却越来越低下。如此看来，传统意义的科层制在面对全球市场经济的竞争时，必须既要在功能性上也要在结构性上作出与时俱进的调整，对行政组织采取分梳化。行政组织的分梳就是将那些在国家公权力上不处于核心地位，且既不宜由政府等国家机关主导经营，也不适合交由民间团体主导经营的业务组织，从传统的科层体制中剥离开来。"通过立法肯定其为具有独立法律人格的法人，在人事、预算、财务、采购方面赋予其更大的弹性空间，以分担公共任务的履行，从而透过组织形态和经营管理方式的改变，以分权式公共组织企业精神与政府精简代替层级节制、有限裁量，达到强化成本效益及经营绩效，解决传统科层体制的弊病的目标。"②
(二）我国公立高校法人化治理的制度选择--公法的视野
从公务分权角度来看，国家在某些公共职能上可以进行委托与转移，在高等教育领域，高校是"由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是以公权力主体的身份行使权力、履行义务的法人组织"③。这种公权力主体明显地具备公法人的制度性条件：第一，公立高校均由国家举办并须经国家机关批准而设立，其从设立伊始，就具备独立的法律人格，具备独立的管理权力与机构，独立承担相应的法律责任；第二，设立公立高校的目的是促进国家职能在公益目的上的实现；第三，公立高校在公务分权的赋权条件下行使国家的部分公权力；第四，公立高校需要接受国家与社会双重的"委办"任务，既要完成作为大学固有作用领域的学术研究、教学任务，也要完成委办作用领域（如社会服务等）的任务。在当今市场经济条件下，作为公法人主体的公立高校，需要坚持其独立的公务法人身份，对不属于其办学主体职责范围内的事务，需要根据其目的与性质通过行政法进行约束与规范，使公立高校真正能紧紧围绕"公益、科研、学术"而开展办学活动；而对于公立高校参与的民事事务，需要根据民法、经济法等法律来规范其民事行为。公立高校需要在法律许可范围内独立地行使其行政管理权，并应该可以在其行政职权受到来自包括政府在内的相对人侵害时寻求法律救济；与此同时，公立高校行使其行政权力的行为必须接受国家司法机关的法律监督。
(一)从公务法人的目的审视高校法人制度改革
1.赋予公立高校以公务法人相对独立的法律人格
公务分权在法律层面上讲，就是将某类需要获得相对独立性、去政治化的公务从_般性的国家公共职能中剥离，并由此形成新的独立公务实体。这种公务实体一经法律确定，就应该获得独立于_般行政组织的公务法人资格与法律人格。公务法人在公务分权方面的实质性要求为：独立决定权与专有的技术能力，公立高校无疑具备这种要求。对于公立高校的"公法人"定位，其目的在于使得公立高校"既满足国家履行高等教育职能的需要，保证高等学校的公益性，又能够使高等学校避免一般行政上的官僚习气和僵化手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会的赞助"①。故可以赋予公立高校独立的公务法人地位，在法律层面上将政府及教育行政管理机关的部分行政权、管理权让渡给公立高校这一独立公务法人主体，并与公立高校的技术能力进行有效结合，从而使高校成为基于"专业与技术性"且具备自主办学权、自行承担相关责任的公务法人。
2.以法人化的方式应对科层制的弊端
自20世纪70年代以降，科层制作为西方公共行政领域行之有效了百年之久的主导性机制饱受垢病。原因在于，一方面，这种体制以非人格化为特点，强调制度的阶层性、命令性、计划性，在迅速变化的社会经济环境中显得机械、僵化，在实际运行过程中越来越显得高耗能、低效益；另一方面，科层制所倚重的行政权力必须强调政府公共预算的最大化，这样才能维持行政机构的高耗能，使得政府维持公共财政的包袱越来越重，竞争力却越来越低下。如此看来，传统意义的科层制在面对全球市场经济的竞争时，必须既要在功能性上也要在结构性上作出与时俱进的调整，对行政组织采取分梳化。行政组织的分梳就是将那些在国家公权力上不处于核心地位，且既不宜由政府等国家机关主导经营，也不适合交由民间团体主导经营的业务组织，从传统的科层体制中剥离开来。"通过立法肯定其为具有独立法律人格的法人，在人事、预算、财务、采购方面赋予其更大的弹性空间，以分担公共任务的履行，从而透过组织形态和经营管理方式的改变，以分权式公共组织企业精神与政府精简代替层级节制、有限裁量，达到强化成本效益及经营绩效，解决传统科层体制的弊病的目标。"②
(二）我国公立高校法人化治理的制度选择--公法的视野
从公务分权角度来看，国家在某些公共职能上可以进行委托与转移，在高等教育领域，高校是"由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是以公权力主体的身份行使权力、履行义务的法人组织"③。这种公权力主体明显地具备公法人的制度性条件：第一，公立高校均由国家举办并须经国家机关批准而设立，其从设立伊始，就具备独立的法律人格，具备独立的管理权力与机构，独立承担相应的法律责任；第二，设立公立高校的目的是促进国家职能在公益目的上的实现；第三，公立高校在公务分权的赋权条件下行使国家的部分公权力；第四，公立高校需要接受国家与社会双重的"委办"任务，既要完成作为大学固有作用领域的学术研究、教学任务，也要完成委办作用领域（如社会服务等）的任务。在当今市场经济条件下，作为公法人主体的公立高校，需要坚持其独立的公务法人身份，对不属于其办学主体职责范围内的事务，需要根据其目的与性质通过行政法进行约束与规范，使公立高校真正能紧紧围绕"公益、科研、学术"而开展办学活动；而对于公立高校参与的民事事务，需要根据民法、经济法等法律来规范其民事行为。公立高校需要在法律许可范围内独立地行使其行政管理权，并应该可以在其行政职权受到来自包括政府在内的相对人侵害时寻求法律救济；与此同时，公立高校行使其行政权力的行为必须接受国家司法机关的法律监督。