重新审视行政法学视野中的经济法
2022-06-09
摘要：经济法在摆脱了“大经济法”时代的阴影之后，与民商法之间的分野已基本形成定论。但是随着经济法与民商法争论的逐步消减，经济法与行政法的冲突却与日俱增。重新审视行政法学视野中的经济法，不应囿于对行政法理论基础的传统理解。通过对行政法理论基础之演变进行深入研究，控权论应当成为经济法独立性之前提。确立控权论的行政法理论基础之地位，将传统行政管理关系中的国家经济管理部分分离出来，不但满足行政法自身控权法的时代定位，而且对确立经济法独立于行政法之地位尤为重要。
关键词：从属论；经济行政法；并行论；控权论
一、经济法与行政法关系之纷争
（一）我国学界之纷争
有关经济法与行政法关系之纷争，是个历久弥新的问题。经济法在摆脱了“大经济法”时代的阴影之后，与民商法之间的分野已基本形成定论。但是随着经济法与民商法争论的逐步消减，经济法与行政法的冲突却与日俱增。我国学界对于经济法与行政法关系的观点阐述可以归为两类，即从属论和并行论。
1、从属论——经济行政法论
从属论又称为经济行政法论，最初由梁慧星教授提出：“经济法的调整对象应全部或部分属于行政法的调整范围，对于这一部分的经济关系，或归于行政法调整，或在行政法下设立一个新的行政法分支，即“经济行政法”。”[1]之后该观点为许多行政法学者所坚持和发展。例如杨海坤教授认为：“在经济管理领域国家运用权力干预、调控市场所形成的社会关系与国家运用行政权在其他领域进行干预和管理所形成的社会关系之间本质上没有区别，它们都属于行政管理关系的范畴，而凡是调整行政管理关系的法律即是行政法，因此，经济行政法本质上属于行政法，其作为一个独立的法律部门是不存在的。”[2]
2、并行论
并行论又称为独立论，主要观点是经济法与行政法截然不同的独立法律部门。该理论又可以划分为三种代表性的理论，其支持者大多为经济法学者。其一，认为经济法与行政法的区分以调整对象是否具有经济性为标准，即经济法的调整对象是经济管理关系，而行政法的调整对象是行政管理关系。如李昌林教授认为：“行政法调整的社会关系所体现的是一种权力从属关系，一般不直接具有经济内容，而经济法调整的社会关系正好相反。”[3]其二，认为行政法不仅调整行政关系，而且调整部分经济关系；而经济法所调整的经济关系与行政法所调整的经济关系并不相同。漆多俊教授提出：“一般行政管理大量发生在政治、治安、文教、卫生等非经济领域，此外也涉及许多经济领域。国家经济调节，则只涉及经济领域。对于两者均涉及的经济领域，其所涉及的程度和内容也不相同。”[4]其三，认为行政法不涉及对管理关系的调整，其主要功能在于对行政权的控制。如史际春教授等认为：“随着法律对社会关系的调整不断精细和技术化，行政法中对事管理的内容已经、正在或将要分化出去，成为专门的法律部门或其他法律门类的组成部分。行政法将最终纯化为政府的组织人事和行政救济法，其基本宗旨是依法行政和廉洁高效。经济法部门的形成与行政法本身的发展之间并无逻辑联系。”可见，经济法学界对于经济法是调整经济管理关系的观点是一致的，然而对行政法是否需要调整经济关系存在较大分歧。
（二）国外学界之纷争
国外法学界对于经济法与行政法关系的认识也是纷繁复杂的，至今仍无定论。其主要分歧点与我国类似，主要可以分为以下三种：
1、认为经济法实质上就是经济行政法，属于行政法的分支，在法律上不具有独立之法律地位。如德国不少学者认为：“经济法可分为经济私法、经济刑法和经济行政法。把这些实体法律部门综合成为一个统一的经济法的作法是行不通的。因为在现阶段，传统的学科划分还在维持着，…而经济行政法是一个特别的行政法部门。”
2、认为经济法与行政法在经济领域有交叉、重叠现象。日本法学家江上勋认为：经济法是由行政机关来执行的，在这一点上，它具有行政法的性质，也就是说，经济法作为行政经济法，与行政法有重叠之处。但如今，经济法具有本身独立之政策目的，因而脱离了行政法而获得了独立的地位。只是有关经济行政法的纠纷与行政法有着密切的联系。
3、以是否介入经济领域作为经济法与行政法的分野，即行政法不介入经济的管理。如前苏联法学家拉普杰夫认为：行政法确定国防、国家安全领域和社会文化领域的国家管理程序，因此它包括从前被行政法承认的除与实现国家的组织职能联系以外的规范。管理国家的社会经济构成经济法的范围。
二、现有学说之根本缺陷—误读行政法的理论基础
按照传统行政法理论，行政法是调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统。行政关系可以分为四类：行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系。这里所指的行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系，按此论者，各种关系必然涵盖了经济管理关系。然而按照经济法学界之观点—经济法调整国家管理（调节、协调、干预）经济而发生的社会关系。于是乎经济法之隶属与行政法的命题就不言自明了。笔者认为，理论学说没有绝对性，只有严格意义上的相对性。探讨经济法与行政法的关系决不能绕开对行政法理论基础的动态理解，我们要密切关注行政法自身学说的演变。现有学说大都关注行政管理关系，即将行政法学中的管理论奉为至尊。那么现有行政法基本理论都涵盖哪些内容呢？行政法学关于理论基础的学说主要包括三个大的流派：
（一）管理论。管理论曾主要在原苏联、大陆法系国家和我国计划经济时代流行。管理论学派主张：行政法调整行政主体与行政相对人的关系，其重点是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行，以建立和维护有利于提高管理效率、实现管理任务的法的秩序。因此，行政法可以称为“管理法”（managementlaw）。[9]管理论者认为权利义务不对等是行政法的基本特征，命令—服从是行政行为的基本模式。管理论的产生有其历史、社会的必然性，在一定条件下，对社会的稳定和发展起了积极的作用，其所涉及的行政管理应该法制化、行政活动都应依法进行以及注重行政效率与行政管理秩序等内容对现代中国的行政法治建设也有一定积极意义。
（二）平衡论。平衡论是由北京大学的罗豪才教授和他的学生于1993年初提出来的，最初将其基本含义表述为：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；及表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。平衡论亦可称为“兼顾论”，既兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致。不论哪一方侵犯了另一方的合法权益，都应予以纠正。
（三）控权论。控权论从自然权利和权力制约论出发，认为行政法应是制约行政权，保护相对方的控权法。控权论在英美法系中占据主导地位。最集中、最直接地表述该种理论的说法是：行政法是控制行政机构执行各种行政程序的法律，是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权利，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。
既然三种学说并存，那么他们孰优孰劣呢？笔者认为，各种学说之间没有根本正确与否的界限划分，只有是否更加适应时代要求以及国情要求的差别。考察美国、德国、英国等国的行政法学发展史，我们对此会有一个较为深刻的认识。19世纪西方国家大多实行自由放任的政策，人们笃信自由竞争、自由调节、自由放任的经济三原则，要求经济完全按照市场自身的规律来自由发展，普遍奉行“管得最少的政府就是最好的政府”，行政职能仅仅限于国防、外交、税收、邮政等范围。到了20世纪特别是30年代的经济大危机和两次世界大战之后，市场失灵和战争所带来的痛苦让行政疆域大为扩张，行政职能大为膨胀，行政国家逐渐形成。在行政国家下，“国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物”。行政国家带来了巨大弊端：腐败和滥用权力无限制的蔓延；从摇篮到坟墓的保姆国家形式让人的生存能力和创造能力大幅下降；权利的大肆扩张对自由、民主、人权造成严重威胁。到了20世纪中后期，世界上越来越多的国家认识到这种危险，开始采取各种措施限制行政权、转化行政权、缩减行政疆域，重新思考政府与企业、市场、社会的关系。至此，毫无规制的行政国家时期进入理性的有限政府时期。我国也从未脱离这种发展轨迹。政府在20世纪50年代对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展后，国家和政府无所不能的观念深植人心。人们赋予了政府干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能。因而我国行政职能开始涉及经济、贸易、金融、社会保险、社会福利、医疗卫生、教育事业等诸多领域。这一现象带来了各种负面影响，另外我国历史上长期受到封建专制、集权主义的浸润，这种影响更为凸显。质言之，限权论是符合行政法学发展的世界潮流和我国特定国情的理论基础。
三、控权论是经济法独立之前提
控权论从英美行政法学者关于“行政法是控制政府权力的法”这一定义和相关理论体系中发展而来。如英国著名行政法学者威廉·韦德写到，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”控权论的基本构成大致可以概括为以下几个方面：其一，行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权力；其二，行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到限制和控制行政权的目的；其三，行政权的范围必须受到严格限制，其管理只限于国防、外交、财政、治安等极少数领域，最大可能的排斥自由裁量权；其四，行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求—“无法律则无行政”。控权论强调权利制约权力，防止行政权腐败，注重对公民权利的保障，强调司法审查和行政程序的作用，是现代法治、人权、民主的重要理论源泉。
确立控权论的行政法理论基础之地位，将传统行政管理关系中的国家经济管理部分分离出去，不但满足行政法自身控权法的时代定位，而且对于确立经济法独立于行政法之外尤为重要。首先，经济法维护的是社会公共利益以及消费者和劳动者等弱势群体的权益；而行政法则是为了防止行政机关的侵权。其次，经济法规范的主要是经营者的经营行为和政府调控经济的行为；行政法规范的则是行政行为。从行政法角度看，政府调控经济的行为并未侵犯公民权利，所以传统行政法不予也无力调整。再次，经济法的义务主体主要是经营者，这种义务是一种社会义务；而行政法的义务是行政机关及其公务人员，承担义务的对象则是行政相对人。复次，经济法的违法及责任主体主要是经营者，责任形式包括罚款、没收非法财物、没收非法所得、征收滞纳金、征收惩罚性关税和反倾销或反补贴税、责令停业、限期整顿、暂扣营业执照或许可证、吊销营业执照、吊销许可证、强制解散、停止兼并、强制召回、公开垄断技术等形式，其特点是惩罚性和社会性；而行政法的违法责任是行政机关及其公务员，责任形式有限期履行、赔礼道歉和赔偿损失等。
参考文献：
[1]梁慧星.经济行政法论[M].法律出版社,1987:129.
[2]杨海坤.中国行政法基础理论[M].中国人事出版社,2000:42.
[3]李昌麟.经济法—国家干预经济的基本法律形式[M].四川人民出版社,1995:259.
[4]漆多俊.经济法基础理论(第三版)[M].武汉大学出版社,2000:120.
关键词：从属论；经济行政法；并行论；控权论
一、经济法与行政法关系之纷争
（一）我国学界之纷争
有关经济法与行政法关系之纷争，是个历久弥新的问题。经济法在摆脱了“大经济法”时代的阴影之后，与民商法之间的分野已基本形成定论。但是随着经济法与民商法争论的逐步消减，经济法与行政法的冲突却与日俱增。我国学界对于经济法与行政法关系的观点阐述可以归为两类，即从属论和并行论。
1、从属论——经济行政法论
从属论又称为经济行政法论，最初由梁慧星教授提出：“经济法的调整对象应全部或部分属于行政法的调整范围，对于这一部分的经济关系，或归于行政法调整，或在行政法下设立一个新的行政法分支，即“经济行政法”。”[1]之后该观点为许多行政法学者所坚持和发展。例如杨海坤教授认为：“在经济管理领域国家运用权力干预、调控市场所形成的社会关系与国家运用行政权在其他领域进行干预和管理所形成的社会关系之间本质上没有区别，它们都属于行政管理关系的范畴，而凡是调整行政管理关系的法律即是行政法，因此，经济行政法本质上属于行政法，其作为一个独立的法律部门是不存在的。”[2]
2、并行论
并行论又称为独立论，主要观点是经济法与行政法截然不同的独立法律部门。该理论又可以划分为三种代表性的理论，其支持者大多为经济法学者。其一，认为经济法与行政法的区分以调整对象是否具有经济性为标准，即经济法的调整对象是经济管理关系，而行政法的调整对象是行政管理关系。如李昌林教授认为：“行政法调整的社会关系所体现的是一种权力从属关系，一般不直接具有经济内容，而经济法调整的社会关系正好相反。”[3]其二，认为行政法不仅调整行政关系，而且调整部分经济关系；而经济法所调整的经济关系与行政法所调整的经济关系并不相同。漆多俊教授提出：“一般行政管理大量发生在政治、治安、文教、卫生等非经济领域，此外也涉及许多经济领域。国家经济调节，则只涉及经济领域。对于两者均涉及的经济领域，其所涉及的程度和内容也不相同。”[4]其三，认为行政法不涉及对管理关系的调整，其主要功能在于对行政权的控制。如史际春教授等认为：“随着法律对社会关系的调整不断精细和技术化，行政法中对事管理的内容已经、正在或将要分化出去，成为专门的法律部门或其他法律门类的组成部分。行政法将最终纯化为政府的组织人事和行政救济法，其基本宗旨是依法行政和廉洁高效。经济法部门的形成与行政法本身的发展之间并无逻辑联系。”可见，经济法学界对于经济法是调整经济管理关系的观点是一致的，然而对行政法是否需要调整经济关系存在较大分歧。
（二）国外学界之纷争
国外法学界对于经济法与行政法关系的认识也是纷繁复杂的，至今仍无定论。其主要分歧点与我国类似，主要可以分为以下三种：
1、认为经济法实质上就是经济行政法，属于行政法的分支，在法律上不具有独立之法律地位。如德国不少学者认为：“经济法可分为经济私法、经济刑法和经济行政法。把这些实体法律部门综合成为一个统一的经济法的作法是行不通的。因为在现阶段，传统的学科划分还在维持着，…而经济行政法是一个特别的行政法部门。”
2、认为经济法与行政法在经济领域有交叉、重叠现象。日本法学家江上勋认为：经济法是由行政机关来执行的，在这一点上，它具有行政法的性质，也就是说，经济法作为行政经济法，与行政法有重叠之处。但如今，经济法具有本身独立之政策目的，因而脱离了行政法而获得了独立的地位。只是有关经济行政法的纠纷与行政法有着密切的联系。
3、以是否介入经济领域作为经济法与行政法的分野，即行政法不介入经济的管理。如前苏联法学家拉普杰夫认为：行政法确定国防、国家安全领域和社会文化领域的国家管理程序，因此它包括从前被行政法承认的除与实现国家的组织职能联系以外的规范。管理国家的社会经济构成经济法的范围。
二、现有学说之根本缺陷—误读行政法的理论基础
按照传统行政法理论，行政法是调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统。行政关系可以分为四类：行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系。这里所指的行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系，按此论者，各种关系必然涵盖了经济管理关系。然而按照经济法学界之观点—经济法调整国家管理（调节、协调、干预）经济而发生的社会关系。于是乎经济法之隶属与行政法的命题就不言自明了。笔者认为，理论学说没有绝对性，只有严格意义上的相对性。探讨经济法与行政法的关系决不能绕开对行政法理论基础的动态理解，我们要密切关注行政法自身学说的演变。现有学说大都关注行政管理关系，即将行政法学中的管理论奉为至尊。那么现有行政法基本理论都涵盖哪些内容呢？行政法学关于理论基础的学说主要包括三个大的流派：
（一）管理论。管理论曾主要在原苏联、大陆法系国家和我国计划经济时代流行。管理论学派主张：行政法调整行政主体与行政相对人的关系，其重点是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行，以建立和维护有利于提高管理效率、实现管理任务的法的秩序。因此，行政法可以称为“管理法”（managementlaw）。[9]管理论者认为权利义务不对等是行政法的基本特征，命令—服从是行政行为的基本模式。管理论的产生有其历史、社会的必然性，在一定条件下，对社会的稳定和发展起了积极的作用，其所涉及的行政管理应该法制化、行政活动都应依法进行以及注重行政效率与行政管理秩序等内容对现代中国的行政法治建设也有一定积极意义。
（二）平衡论。平衡论是由北京大学的罗豪才教授和他的学生于1993年初提出来的，最初将其基本含义表述为：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；及表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。平衡论亦可称为“兼顾论”，既兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致。不论哪一方侵犯了另一方的合法权益，都应予以纠正。
（三）控权论。控权论从自然权利和权力制约论出发，认为行政法应是制约行政权，保护相对方的控权法。控权论在英美法系中占据主导地位。最集中、最直接地表述该种理论的说法是：行政法是控制行政机构执行各种行政程序的法律，是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权利，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。
既然三种学说并存，那么他们孰优孰劣呢？笔者认为，各种学说之间没有根本正确与否的界限划分，只有是否更加适应时代要求以及国情要求的差别。考察美国、德国、英国等国的行政法学发展史，我们对此会有一个较为深刻的认识。19世纪西方国家大多实行自由放任的政策，人们笃信自由竞争、自由调节、自由放任的经济三原则，要求经济完全按照市场自身的规律来自由发展，普遍奉行“管得最少的政府就是最好的政府”，行政职能仅仅限于国防、外交、税收、邮政等范围。到了20世纪特别是30年代的经济大危机和两次世界大战之后，市场失灵和战争所带来的痛苦让行政疆域大为扩张，行政职能大为膨胀，行政国家逐渐形成。在行政国家下，“国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物”。行政国家带来了巨大弊端：腐败和滥用权力无限制的蔓延；从摇篮到坟墓的保姆国家形式让人的生存能力和创造能力大幅下降；权利的大肆扩张对自由、民主、人权造成严重威胁。到了20世纪中后期，世界上越来越多的国家认识到这种危险，开始采取各种措施限制行政权、转化行政权、缩减行政疆域，重新思考政府与企业、市场、社会的关系。至此，毫无规制的行政国家时期进入理性的有限政府时期。我国也从未脱离这种发展轨迹。政府在20世纪50年代对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展后，国家和政府无所不能的观念深植人心。人们赋予了政府干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能。因而我国行政职能开始涉及经济、贸易、金融、社会保险、社会福利、医疗卫生、教育事业等诸多领域。这一现象带来了各种负面影响，另外我国历史上长期受到封建专制、集权主义的浸润，这种影响更为凸显。质言之，限权论是符合行政法学发展的世界潮流和我国特定国情的理论基础。
三、控权论是经济法独立之前提
控权论从英美行政法学者关于“行政法是控制政府权力的法”这一定义和相关理论体系中发展而来。如英国著名行政法学者威廉·韦德写到，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”控权论的基本构成大致可以概括为以下几个方面：其一，行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权力；其二，行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到限制和控制行政权的目的；其三，行政权的范围必须受到严格限制，其管理只限于国防、外交、财政、治安等极少数领域，最大可能的排斥自由裁量权；其四，行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求—“无法律则无行政”。控权论强调权利制约权力，防止行政权腐败，注重对公民权利的保障，强调司法审查和行政程序的作用，是现代法治、人权、民主的重要理论源泉。
确立控权论的行政法理论基础之地位，将传统行政管理关系中的国家经济管理部分分离出去，不但满足行政法自身控权法的时代定位，而且对于确立经济法独立于行政法之外尤为重要。首先，经济法维护的是社会公共利益以及消费者和劳动者等弱势群体的权益；而行政法则是为了防止行政机关的侵权。其次，经济法规范的主要是经营者的经营行为和政府调控经济的行为；行政法规范的则是行政行为。从行政法角度看，政府调控经济的行为并未侵犯公民权利，所以传统行政法不予也无力调整。再次，经济法的义务主体主要是经营者，这种义务是一种社会义务；而行政法的义务是行政机关及其公务人员，承担义务的对象则是行政相对人。复次，经济法的违法及责任主体主要是经营者，责任形式包括罚款、没收非法财物、没收非法所得、征收滞纳金、征收惩罚性关税和反倾销或反补贴税、责令停业、限期整顿、暂扣营业执照或许可证、吊销营业执照、吊销许可证、强制解散、停止兼并、强制召回、公开垄断技术等形式，其特点是惩罚性和社会性；而行政法的违法责任是行政机关及其公务员，责任形式有限期履行、赔礼道歉和赔偿损失等。
参考文献：
[1]梁慧星.经济行政法论[M].法律出版社,1987:129.
[2]杨海坤.中国行政法基础理论[M].中国人事出版社,2000:42.
[3]李昌麟.经济法—国家干预经济的基本法律形式[M].四川人民出版社,1995:259.
[4]漆多俊.经济法基础理论(第三版)[M].武汉大学出版社,2000:120.