理性质询 依法监督

　　摘 要 质询作为人大监督方式之一，刚于询问，而柔于罢免，具有刚柔并济的特点，在我国当前的监督实践中比较容易操作。但基于诸多主客观原因导致人大这项标志性权力在实践中很少被运用，面临着现实的困境，悬于空中而未落地，直接影响了人大监督的实际效果，也极大地降低了人大监督的权威性。困境的产生有思想认识、制度设计、自身建设及党政关系等方面的原因，基于此，完善质询监督应从提高思想认识、完善制度设计、增强履责能力及理顺党政关系四个方面着手。 

　　关键词 质询监督 履责能力 党政关系 依法监督 

　　“十八大”报告提出，要健全质询制度，加强法律监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行;十八届三中全会决定提出，完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切;十八届四中全会则强调要加强人大对行政权力的制约和监督。 

　　质询是指各级人大代表或人大常委会组成人员，按照法律规定的程序，对本级国家行政机关、司法机关的工作中不理解、有疑问的问题提出质问，要求其作出解释、说明和答辩并可据此采取进一步措施的行为。因质询而形成的权力称为质询权，其功能主要是批评。质询作为人大监督方式之一，刚于询问，而柔于罢免，具有刚柔并济的特点，在我国当前的监督实践中比较容易操作。但基于诸多主客观原因导致人大这项标志性权力在实践中很少被运用，悬于空中而未落地，直接影响了人大监督的实际效果，也极大地降低了人大监督的权威性。基于此，在对人大质询监督制度当前面临的现实困境进行分析的基础上，探讨完善人大质询监督制度的对策建议就显得尤为迫切和重要。 

　　一、当前我国质询监督面临的现实困境 

　　质询监督基于其本身的制度设计，相比于罢免而言，应该更容易被行使。所以在2010年“两会”上，时任全国人大常委会委员长的吴邦国在工作报告中提出，全国人大常委会当年将会使用询问、质询等监督方式，依法对国务院开展专题询问和质询，从而使得在我国沉寂多年的“质询”一词终于在高层的强调中浮出水面。但从全国各级人大行使质询权的实际情况看，却不尽人意，面临着现实的困境。 

　　（一）从数量上看，行使率很低，尚未常态化 

　　据《人民代表报》一项问卷调查显示，约83.1%的代表从未使用过质询权。全国人大常委会办公厅新闻局1994年对100个县级人大的问卷调查显示，1991年到1994年只有12个县级人大及其常委会行使过25次质询权。有专家据上述调查样本估算，20多年来有不少于80%的地方各级人大及其常委会没有产生过一起质询案;就全国而言，一年质询案没有超过30例。 

　　（二）从质量上看，效果不佳，尚未被认可 

　　仍然存在“四多四少”的问题，即“监督政府部门多，监督本级政府少;监督具体行为多，监督抽象行为少;一般性监督多，实质性（深层次）监督少;平稳结案多，刚性结果少（即见好就收，升级为罢免撤职程序的极少）”及“四个不得”，即“监督多不得，少不得，硬不得，软不得”等特点，有的问题并没有因为质询而得到真正的解决。 

　　概括地说，就是质询作为人大的一项监督权，其实际效果与其预期目的之间存在较大的差距，并没有很好地发挥其应有监督效果。处于两难境地：欲行较难，欲罢不能。 

　　二、质询监督现实困境产生的原因分析 

　　（一）思想认识上的障碍 

　　首先，作为质询主体的人大存在“怠、羞、惧、狠”的情况。“怠”是指因为监督职责意识较弱、对质询作用的认识不足导致对行使质询权不积极、不热情;“羞”是指因各种原因，质询主体对质询对象比较熟悉而不好意思行使质询权;“惧”是指害怕行使质询权影响彼此的关系或招来质询对象的打击报复而不行使质询权。因“怠、羞、惧”不愿、不敢提出质询，而一旦万不得已、下定决定提起时，又过于“狠”，使个别质询成为质询主体尤其是代表们片面的声讨会，缺乏理性与平和的心态。 

　　其次，作为质询对象的“一府两院”存在“轻视、抵触“的情况。长期以来政府主导型的改革发展模式，在政府和民众的心理上形成了一种定势：政府是主要的管理部门，是掌握实权的主体，很少做错事，即使错了也能自己修正，不需要人大来质问、挑错误，这样会影响政府的权威和形象。因此“一府两院”，尤其是政府，受这种长期的职位优势和心理定势的影响，对于人大质询权的行使，态度上往往不以为然，比较轻视和抵触。 

　　（二）制度设计上的障碍 

　　1.关于质询的法律规定比较笼统，操作性较弱。《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律法规都有质询的相关条款，但内容比较笼统，缺乏可操作性。而地方上则普遍缺少地方性操作细则，即使有细则的，也规定的不一致，缺乏规范性。这样的法律规定现状不仅现实地影响了质询权的行使，而且与质询权这种特殊监督权的地位极不相符，也影响了作为权力机关的人大的权威性。 

　　2.关于质询的具体制度设计存在不足，导致较少使用。如代表回避问题、代表“官员化”问题、普通人大代表的质询权很有限问题等;质询立案方面因书面要求及会期规定的原因导致立案条件过高问题;质询对象方面存在对两院质询缺乏宪法依据问题、质询不能针对具体官员问题;质询事项及质询程序不明确问题;质询后法律责任的缺位问题及没有紧急质询制度问题等。 

　　（三）自身能力上的障碍

　　行使质询权，需要对“一府两院”的工作有深入的了解，需要对国家社会及本地区的相关问题有深入的了解，还需要与相关民众有深入的沟通和联系，这些都要求提出质询者有发现问题、分析问题的能力及相当的时间、财力和精力，否则是很难提出有份量的质询案的。我国人大代表质询能力有限，主要表现为对质询程序不熟悉、代表的专业素质不强、代表“兼职化”问题。 

　　（四）党政关系上的障碍 

　　在政治体制方面我国还存在党政不分现象，有的党委习惯于以党代政，包揽过多，权力过分集中，这种党政关系极大地影响了人大质询的深入开展。如对由党委决定，交由“一府两院”执行的事务的质询问题;对地方行政机关负责人兼任党委领导人时的质询问题。 

　　三、完善质询监督的路径思考 

　　通过对我国质询的困境分析，当前，有效地用足用好人大质询权，以达到理性质询，依法监督的目的，其路径可从提高思想认识、完善相关制度、增强履责能力、理顺党政关系四方面着手。 

　　（一）提高思想认识，敢于质询 

　　1.树立代表的职责意识。应让质询主体明确的知道，质询权是一项公权力，是一项作为人大代表和常委会组成人面的法定职责，当条件具备时，就必须行使，否则就是渎职。这种权力不同于控告、检举、信访等私权利，后者也是对“一府两院”等公权部门的监督权，但这种监督权应属于私权的范畴，监督者可以行使，也可以放弃，因为其代表的是自己的意志，自己可以决定行使与否。而质询权来自于法律规定，来源于人民的委托，质询主体代表的也不仅是其自己的意志，更重要的是其代表着选民的意志，所以，从对法律和人民负责的角度来说，质询主体理应树立强烈的职责意识，勇于、敢于、善于行使质询权。 

　　2.树立官员的受质意识。作为质询对象的“一府两院”及其工作人员，也应理性对待质询，不应将其视为洪水猛兽而极力躲避、排斥甚至打击报复。应深刻认识到进行质询是质询主体的工作和责任，质询从根本上不仅有利于自己工作更好的完成，而且有利于自己的成长进步，质询是对部门和自己的一种提醒、督促和帮助措施，理应认真对待。 

　　3.树立选民的促质意识。选民是人大代表的产生的基础和强大后盾，同时也应成为代表的强有力的监督力量，可通过各种方式加深选民对对人大及人大代表的了解和认识，不断提高选民的法律意识，使选民认识到质询监督对自己所产生的直接影响，从而使选民自觉地督促代表去行使质询权。