不起诉听证制度的法律定位和基本原则
2022-06-09
[摘 要]目前，不起诉听证作为检察机关公诉权实现的形式之一，是检察机关自身强化内外部监督的工作机制。作为调查程序，其应遵循公开、公正、律师帮助等原则。文章首先分析了不起诉听证制度的法律依据及存在的问题，然后深入研究了不起诉听证制度的法律定位和基本原则，并结合实践进行探讨。
[关键词]不起诉听证制度；法律定位；基本原则
针对立法层面和司法实践中对检察机关不起诉权制约程序的滞后性，2001年3月，最高人民检察院公诉厅发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》（以下简称《规则》）与《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》，以保证不起诉决定的公正性，保障当事人的合法权利，规范不起诉案件公开审查程序。《规则》的施行确立了不起诉公开审查制度，此后司法实践中对于公开审查的形式也做了颇多探索，近年来，尤以不起诉听证的形式尝试较多。但由于《规则》对于审查方式缺乏具体、明确、统一的规范，导致在司法实践中做法不一。
一、不起诉听证制度的法律依据及存在的问题
从现行法律来看，2001年3月最高人民检察院公诉厅发布的《规则》是不起诉听证制度的主要法律依据。但随着司法体制改革的不断深化，13年来，《规则》在司法实践的适用中也存在很多问题。
（一）不起诉公开审查制度的法律依据效力不强
由最高人民检察院公诉厅制定的《规则》，因其制定主体的原因导致其法律位阶较低。作为检察系统内部的业务指导性规范，其制定主体的法律地位不高，导致规则的法律效力不强。
（二）不起诉公开审查制度的适用范围不够明确
根据《规则》第4条的规定，公开审查的不起诉案件是存在较大争议并且在当地有较大社会影响的案件。案情简单，没有争议的案件；涉及国家秘密或者个人隐私的案件；14岁以上不满16岁未成年人犯罪的案件；其他没有必要进行公开审查的案件等四类案件不公开审查，16岁以上不满18岁未成年人犯罪的案件，一般也不进行公开审查。但对于“较大争议”、“较大社会影响”、“案情简单”、“没有争议”等情形没有做明确的界定，对于公开审查应当适用于哪种不起诉案件也没有明确规范。
（三）不起诉公开审查制度程序设计不尽合理
根据《规则》第9条的规定，不起诉公开审查制度应当由案件承办人主持进行。笔者认为，案件承办人参与不起诉公开审查活动的主要作用在于将案件的事实和证据材料以及拟做不起诉的理论客观、全面、公正的向不起诉公开审查活动的与会人员进行汇报，而不是指挥、掌控不起诉听证活动。此外，《规则》对听证评议人的选择没有做明确的规定，对不起诉公开审查的举证、质证等程序规定的不尽合理，比如《规则》第14条规定“案件承办人应当阐述对案件不起诉的理由，但无需出示证据。参加公开审查的侦查人员，犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、被害人及其法定代理人、诉讼代理人可以就案件事实、证据、适用的法律以及是否应予不起诉，各自发表意见，但不能直接进行辩护。”很显然，这种只允许发表意见不允许质证的程序设计严重影响了不起诉公开审查制度的公正性。
二、不起诉听证制度的法律定位
有人认为不起诉听证无论从会议的程序还是从会议的布置上，都与法庭审判有相似之处，不起诉的听证有侵犯审判权之嫌。{1}还有人认为，不起诉听证具有“准司法”性，应当遵循不告不理的原则，检察机关应保持消极性和中立性。{2}笔者认为，不起诉听证制度是指在刑事诉讼活动中，检察机关审查起诉部门在做出不起诉决定之前，就是否对案件进行不起诉，通过召开不起诉听证的方式，公开听取多方意见的一种调查程序。不起诉听证制度应包括以下含义：第一，不起诉听证不是不起诉决定做出的必经程序，只有对于符合法律规定条件的案件才可能适用不起诉听证；第二，不起诉听证是在审查起诉期间检察委员会做出不起诉决定前进行的活动；第三，不起诉听证的听证结果不具有法律上的强制力，只是检察委员会做出不起诉决定的参考；第四，不起诉听证是检察机关加强自身监督，主动接受外部监督的一项工作机制。因此，虽然不起诉听证的程序设计与法庭审判有颇多相似，但二者的目的和性质是完全不同的，不起诉听证不可能形成对审判权的侵犯。而“而公诉权作为一项国家权力，自确立之日起，就历史性地被赋予了依照刑事诉讼程序而主动请求法院进行司法裁判的诉讼职能，也集中体现了国家主动追究犯罪者刑事责任的专门活动，表明公诉权具有主动性特质。”{3}不起诉听证不等于不起诉决定，不起诉听证是检察机关行使公诉权的刑事诉讼活动，具有主动性，而非具有准司法的消极性和中立性。
[关键词]不起诉听证制度；法律定位；基本原则
针对立法层面和司法实践中对检察机关不起诉权制约程序的滞后性，2001年3月，最高人民检察院公诉厅发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》（以下简称《规则》）与《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》，以保证不起诉决定的公正性，保障当事人的合法权利，规范不起诉案件公开审查程序。《规则》的施行确立了不起诉公开审查制度，此后司法实践中对于公开审查的形式也做了颇多探索，近年来，尤以不起诉听证的形式尝试较多。但由于《规则》对于审查方式缺乏具体、明确、统一的规范，导致在司法实践中做法不一。
一、不起诉听证制度的法律依据及存在的问题
从现行法律来看，2001年3月最高人民检察院公诉厅发布的《规则》是不起诉听证制度的主要法律依据。但随着司法体制改革的不断深化，13年来，《规则》在司法实践的适用中也存在很多问题。
（一）不起诉公开审查制度的法律依据效力不强
由最高人民检察院公诉厅制定的《规则》，因其制定主体的原因导致其法律位阶较低。作为检察系统内部的业务指导性规范，其制定主体的法律地位不高，导致规则的法律效力不强。
（二）不起诉公开审查制度的适用范围不够明确
根据《规则》第4条的规定，公开审查的不起诉案件是存在较大争议并且在当地有较大社会影响的案件。案情简单，没有争议的案件；涉及国家秘密或者个人隐私的案件；14岁以上不满16岁未成年人犯罪的案件；其他没有必要进行公开审查的案件等四类案件不公开审查，16岁以上不满18岁未成年人犯罪的案件，一般也不进行公开审查。但对于“较大争议”、“较大社会影响”、“案情简单”、“没有争议”等情形没有做明确的界定，对于公开审查应当适用于哪种不起诉案件也没有明确规范。
（三）不起诉公开审查制度程序设计不尽合理
根据《规则》第9条的规定，不起诉公开审查制度应当由案件承办人主持进行。笔者认为，案件承办人参与不起诉公开审查活动的主要作用在于将案件的事实和证据材料以及拟做不起诉的理论客观、全面、公正的向不起诉公开审查活动的与会人员进行汇报，而不是指挥、掌控不起诉听证活动。此外，《规则》对听证评议人的选择没有做明确的规定，对不起诉公开审查的举证、质证等程序规定的不尽合理，比如《规则》第14条规定“案件承办人应当阐述对案件不起诉的理由，但无需出示证据。参加公开审查的侦查人员，犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、被害人及其法定代理人、诉讼代理人可以就案件事实、证据、适用的法律以及是否应予不起诉，各自发表意见，但不能直接进行辩护。”很显然，这种只允许发表意见不允许质证的程序设计严重影响了不起诉公开审查制度的公正性。
二、不起诉听证制度的法律定位
有人认为不起诉听证无论从会议的程序还是从会议的布置上，都与法庭审判有相似之处，不起诉的听证有侵犯审判权之嫌。{1}还有人认为，不起诉听证具有“准司法”性，应当遵循不告不理的原则，检察机关应保持消极性和中立性。{2}笔者认为，不起诉听证制度是指在刑事诉讼活动中，检察机关审查起诉部门在做出不起诉决定之前，就是否对案件进行不起诉，通过召开不起诉听证的方式，公开听取多方意见的一种调查程序。不起诉听证制度应包括以下含义：第一，不起诉听证不是不起诉决定做出的必经程序，只有对于符合法律规定条件的案件才可能适用不起诉听证；第二，不起诉听证是在审查起诉期间检察委员会做出不起诉决定前进行的活动；第三，不起诉听证的听证结果不具有法律上的强制力，只是检察委员会做出不起诉决定的参考；第四，不起诉听证是检察机关加强自身监督，主动接受外部监督的一项工作机制。因此，虽然不起诉听证的程序设计与法庭审判有颇多相似，但二者的目的和性质是完全不同的，不起诉听证不可能形成对审判权的侵犯。而“而公诉权作为一项国家权力，自确立之日起，就历史性地被赋予了依照刑事诉讼程序而主动请求法院进行司法裁判的诉讼职能，也集中体现了国家主动追究犯罪者刑事责任的专门活动，表明公诉权具有主动性特质。”{3}不起诉听证不等于不起诉决定，不起诉听证是检察机关行使公诉权的刑事诉讼活动，具有主动性，而非具有准司法的消极性和中立性。