行政决策听证制度存在问题研究

　　摘要：行政决策是政府承担的最重要职能之一，它直接关系到广大公众的公共利益以及政府的合法性，因此行政决策的制定以及实施等都必须体现科学性和民主性。行政决策听证作为公共决策合法性、科学性和民主性的最重要程序保障，在我国仍处于初建阶段，在实施过程中仍然存在许多问题，研究这些问题对于促进行政决策的科学性、民主性，保障公共利益以及提高政府合法性等都具有重大意义。

　　关键词：行政决策听证制度；问题；政府合法性

　　1997年12月29日，八届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国价格法》，标志着行政决策听证制度在我国正式确立，此后，行政决策听证逐渐扩大到公共事业价格决策、城市规划、环境保护等各个关系到民生的重要决策领域。行政决策听证制度在具体运行中仍然存在许多问题，研究这些问题对于提出相应对策从而完善行政决策听证制度具有重大意义。

　　一、行政决策听证制度法律规范程度低

　　目前，我国还没有一部统一的对行政决策听证制度进行规范的程序法，对行政决策听证制度的规范还散见于《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政性法规、地方性法规中。这些法律法规并不能涵盖我国行政决策活动的所有方面，从而造成制度供给上的不足，给政府留下大量的自由裁量空间。实践中，决策听证规则一般由国务院的职能部门、各地方政府根据需要自行制定，这容易造成不同部门、不同决策领域甚至相同决策领域实行不同的听证程序规则。另外，现有的关于行政决策听证制度的法律法规操作性较差。例如关于如何保障听证代表畅所欲言以及如何确保他们的合理性意见和建议被采纳等都没有做出具体的规定，使得行政决策听证制度实施过程中随意性较大，从而影响行政决策听证制度作用的充分发挥。

　　二、听证代表产生机制不合理

　　听证会的一项重要功能就是听取各方面的不同意见，为此就必须要确保受行政决策影响的各利益主体都能够参与进来，因此如何选择有广泛代表性的听证参加人就成为行政决策听证制度建设的重要问题。就现实情况来看，听证会代表的遴选制度是整个决策听证制度建设最薄弱的环节之一。由于现有关于行政决策听证制度的法律法规对于听证代表产生的规定都过于抽象，操作性较差，没有明确、具体的听证代表产生的方式、标准和比例，这为听证组织者操纵听证代表的选择留下了“漏洞与隐患”。在实践过程中，政府对于行政决策听证代表的选择拥有主导权，代表如何选择、代表人数如何确定、代表比例如何分配等都由政府主管部门决定。这种选择方式虽然具有节约成本、提高效率等优点，但却无法保证听证代表的代表性，容易导致“发言者不能代表公众利益，而真正的民意代表却没有机会发言”。另外，代表结构存在不合理现象，一些与听证内容关系密切的利益群体很少甚至没有自己的代表参加听证会，这使政府决策难以完全体现社会各阶层的利益诉求，也容易导致社会公众对此的不信任，从而降低政府公信力与政府合法性。

　　三、普通公众决策参与能力不足

　　在行政决策听证制度中，听证效果很大程度上决定于参与者的参与能力。目前，普通公众决策参与能力不足是制约行政决策听证制度运行的一个重要因素，具体表现如下：首先，我国公民决策参与水平不均衡。我国经济发展水平的不均衡从根本上决定了各个区域政治参与水平的巨大差异。在城市、东部沿海地区，公民参与意识强，参政水平相对较高。而在经济欠发达地区与农村地区，不少公众对政治十分冷漠，被动接受政府制定的各种决策，公民参政水平远不如东部沿海地区。此外，我国社会不同阶层和群体的公民参与意识和能力也存在差别。知识分子以及机关事业单位的工作人员参与意识和能力较强，而文化水平相对较低的工人、农民阶层参与意识相对较弱，决策参与能力较低。其次，公民决策参与缺乏组织性。公民参与行政决策最重要的载体就是社会自治组织。在现实实践中，我国的社会自治组织并不是很发达，而且现存的社会自治组织在独立性和功能的发挥上仍然存在许多不足，造成公民参与行政决策的无序性以及公民利益维护的无组织性。所以，当前，公民参与行政决策是分散、随机、以个体为单位的，而这种分散化的利益表达在听证博弈中难以引起各方的重视，不利于通过行政决策听证制度保护相关利益群体尤其是弱势群体的利益。

　　四、听证主持人中立性不足

　　听证主持人在听证过程中具有重要的法律地位，是组织整个听证过程的核心人物，听证会的成功与否与听证主持人的选择有重大关系。听证主持人同程序公正密切相关，因此主持人应具有一定的中立性。我国法律、行政法规规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，而在实际操作中常常是由行政机关负责人指定居多。我国《政府制定价格听证办法》第7条只是简单地规定：“听证会主持人由听证人中的政府价格主管部门的工作人员兼任。”地方政府的相关条例也毫无例外规定听证主持人由听证机关的有关负责人担任或由政府指定。由于听证主持人是行政机关负责人在本机关内指定，导致决策者和听证组织者重合，无法保证行政决策听证的公正性，有可能使听证流于形式或者成为个别决策者“作秀”的工具和手段。