矿业的法律规制之正当性研究

　　【摘要】政府规制是对政府经济的直接干预行为，因此，只有具有政府规制正当性的产业，政府才能进行规制。矿产资源具有公共产品的性质，矿业开发具有垄断性以及国内供需矛盾以及国际形势，表明政府对矿业进行规制具有正当性。

　　【关键词】公共产品；市场失灵；正当性

　　政府规制是对经济的直接干预行为，因此，只有具有政府规制正当性的产业，政府才能进行规制，否则就是政府规制越位或者政府规制错位。

　　通常认为，市场失灵是政府规制产生的必要条件，市场失灵的主要表现是垄断、外部性以及公共产品等。一、矿产资源属于公共产品

　　（一）矿产资源的特征

　　《中国大百科全书（法学）》中认为“自然资源指能够为人们所利用，作为生产资料和生活资源来源的自然资源要素，一般包括土地资源、水资源、生物资源、气候资源、旅游资源等”。而作为自然资源之一的矿产资源，又是特指天然赋存于地壳内或地壳上的固体、液体和气体物质的富集物，并作为人们生产资料和生活资料的构成部分。

　　1.普遍性和不可替代性

　　首先，人类社会的发展史就是一部矿产资源的开发利用史。从石器时代到青铜器时代，再到铁器时代、钢时代和原子时代（1945年后），人类历史发展的每一个里程碑都与矿产资源有关。可以说，矿产资源的开发和利用是人类社会发展的前提和动力。

　　其次，矿产资源对人类的贡献率大。矿产资源素有“工业粮食”之称。在人类进入工业化时代，几乎每一项生产、生活活动都与矿产资源的使用有关。目前，我国92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源①。随着科学技术的发展，许多高科技领域诸如航空航天、信息技术、武器装备等攸关国家安全的重要领域，更是离不开矿产资源的支撑。

　　矿产资源不仅应用普遍，对人类的贡献率大，而且受制于现有技术的限制，矿产资源在可预见的时期内不能被替代。

　　2.不可再生性以及耗竭性

　　矿产资源是经过漫长的地质年代所形成的富集物，这意味着，在特定时空，矿产资源的总量是有限的，在资源消耗以后，在人类社会生产活动的时间尺度内，又不可能通过自然过程恢复，对其开发使用的结果必然导致资源的枯竭，这即是矿产资源的不可再生性。这表明人类对矿产资源的开发利用是个单向流程。

　　3.稀缺性

　　其实，前述矿产资源使用的普遍性、不可替代性、不可再生性等特征就已注定矿产资源是稀缺的。稀缺是规制的正当依据之一②。矿产资源稀缺的具体表现就是总量上的有限，供给上的有限以及需求的无限之间的矛盾。当今这种矛盾有不断扩张之势。

　　4.分布的不均衡性

　　由于矿产资源是由地质作用形成的，具有强烈的自然禀赋以及明显的时空概念，决定了矿产资源分布的不均衡性。以铁矿石、铜以及铝土矿这几种基础性矿产资源的分布为例。居前五位的国家俄罗斯、澳大利亚、乌克兰、巴西和中国占据世界铁矿石储量的67%；铝土矿储量居于第一和第二的几内亚和澳大利亚两国共占世界储量的55%；铜矿的储量仅智利一个国家的储量便占世界铜矿储量的近1/3。第二位的美国和印度尼西亚才分别占7%。

　　总之，普遍性、不可再生性、稀缺性、不均衡性表明任何一个国家都要进口或者出口矿产资源，为了提高本国矿产资源的保障力，鼓励本国矿业企业“走出去”，或者为了吸引资金、技术，而采取“引进来”，这些是近年来大多数发达国家普遍采取的策略。即是说，矿产资源的上述特征客观上要求矿产资源的全球性配置。（二）矿产资源的性质：准公共产品

　　公共产品理论是论证政府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性的理论。

　　瑞典经济学家林达尔（ErikRobertLindahl）的林达尔均衡是公共产品理论最早的成果之一，林达尔均衡指个人对公共产品的供给水平以及它们之间的成本分配进行讨价还价，并实现讨价还价的均衡，突破了公共产品的价格完全取决于某些政治选择机制和强制性税收的理念，解决了人们对公共产品的供给水平问题上的分歧。

　　而后，萨缪尔逊（PaulSamuelson）对公共产品的概念进行了经典表述，即公共产品就是每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。所谓纯粹的公共产品就是具备三个显著特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。例如国防、治安就是典型的纯公共产品。然而，完全满足这些特征的只是理想状态下的公共产品，现实生活中几乎不存在，更多的是在既定的资源和技术条件下，公共产品和私人产品的组合，这些组合产品被称为准公共产（quasi-publicgoods）。

　　布坎南（JamesM.Buchanan）在1965年的“俱乐部的经济理论”中首次对准公共产品进行了讨论，使公共产品的概念得以拓宽，认为只要是集体或社会团体决定，通过集体组织提供的就是公共产品。