我国农村留守儿童的权利保障探究
2022-06-09
一、我国农村留守儿童存在的权利问题
21世纪以来，随着城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市，"农村留守儿童"就是在这样的大背景下应运而生的。所谓"农村留守儿童"就是指，由于父母双方或一方外出打工而被留在农村的家乡，并且需要其他亲人或委托人照顾的处于义务教育阶段的儿童（6-16岁）。根据《中国2010年第六次人口普查资料》推算出的结果是，全国农村留守儿童数量为6102.55万。
笔者在烟台、日照、临沂等地展开了实地调查，通过调查发现，留守儿童存在的权利问题主要集中在以下几个方面：
（一）农村留守儿童的监护权缺失问题
调查发现，父母双方都外出打工的留守儿童大都与祖父母或者外祖父母生活在一起，也有的是与其他的亲友生活在一起。父母单方外出打工的留守儿童，一般是与在家的父母一方一起生活。
因此，隔代监护和单亲监护是农村留守儿童的主要监护情形。隔代监护中监护人已经年迈，他们除了要照顾未成年被监护人外，往往还要务农，因此对被监护人的照顾难以周全。再者，他们与被监护的儿童年龄相差太大，容易产生代沟，相互间共同语言少而导致缺乏交流，这些都不利于孩子的身心健康发展。
（二）农村留守儿童的亲权缺失问题
调查发现，农村留守儿童往往很长时间见不到在外务工的父母，短则几个月，长则数年之久。在孩子成长的过程中，中小学阶段是孩子身心发生极大变化的一个阶段，是孩子世界观、人生观和价值观迅速形成的阶段，他们有很多成长中的困惑需要父母去引导并帮助解决。但是对于农村留守儿童而言，父母不在身边且不闻不问，使他们完全失去了这一渠道，在自我解决问题时，很多负面情绪积压，以致很多不良性格的形成。
（三）农村留守儿童的受教育权缺失问题
调查发现，农村留守儿童的学习成绩大都一般，有很多学习比较差，而成绩优异的则在少数。而与留守儿童的生活一起的监护人文化水平大都较低，他们对孩子进行学习上的辅导较为困难。从观念上来说，仍有相当多的监护人持上学无用论，从根本上就忽视教育的功用，这种观念可能会影响到孩子，使孩子也最终失去对学习的兴趣。
（四）农村留守儿童的健康权缺失问题
调查发现，农村留守儿童在身体健康和心理健康方面都存在着问题。一方面，农村留守儿童由于受家庭经济条件限制，在饮食、医疗卫生等方面都存在一些问题，使他们的身体发育并不理想。另一方面，农村留守儿童由于长期得不到父母的关爱，在性格方面存在着孤寂、抑郁、暴躁等问题。
二、浅析我国农村留守儿童权利问题形成的原因
（一）根本原因：我国城乡二元体制
新中国建立之初，为尽快建立起现代国民经济体系，政府实行了向工业倾斜的政策，遂形成了城市与农村相隔离的户籍制度，导致同为中国公民，但政治、经济、社会、文化方面的待遇却不一样。改革开放之后，这一制度安排在慢慢地转变，人口流动逐步放开限制，城市建设中出现了一大批的农民工，但是城乡二元体制留下的户籍制度问题以及与此相关的医疗、住房、教育等制度问题，使得身在城市的农民工往往无法接触到城市身份所能享受到的社会服务资源，不仅在其医疗、住房、教育等方面竖起了高高的壁垒，在其子女面前亦是，仅入学就读一项，就让很多农民工连连碰壁，很多农民工面对高额的借读费而放弃把子女留在城市。城市各项社会资源与城市户口不合理的紧密联系，是造成留守儿童问题最深层次的制度原因。
（二）关键原因：我国法律规定不完善
一方面，有关监护权的规定不完善。关于未成年人的监护，我国法律上规定了法定监护、指定监护以及委托监护制度。对于农村留守儿童，主要涉及到委托监护的问题。《未成年人保护法》第16条规定，"父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护"，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第22条规定，"监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。"也就是说，我国法律上是承认委托监护制度的，这属于意定监护的一种，由合同设立监护人，但是对于委托监护合同的具体内容我国法律没有详细规定。由于缺乏详细规定，委托监护在现实中很难起到实际的效果。
另一方面，有关亲权的规定不完善。亲权是指父母基于其身份对未成年子女在人身和财产方面进行管教和保护的权利。亲权与监护权在大陆法系是不同的概念，亲权的主体是父母，相对人是未成年子女，亲权具有严格的人身属性，不得转让、继承和抛弃，是权利与义务的结合，在内容上，除了保护的功能，还兼具教育的功能。由于亲权的不可转让性以及其独有的教育功能，使其在解决留守儿童问题上显得格外重要，但由于法律对亲权的内容没有细化规定，使得权利义务不具体，且没有规定不履行相关行为的法律后果，使得该制度缺乏可操作性，不能实现其制度意义。
（三）重要原因：家长和学校的原因
一方面，父母对自身缺位给孩子成长造成的危害认识不足。大部分农民工外出务工都是由于经济方面的原因，外出务工成为一个给家庭增加经济收入、脱贫致富的途径，在增加经济收入与教育子女之间，家长很自然地就选择了前者，其原因就是，家庭教育的观念没有深入到父母心中，他们对父母缺位给孩子成长过程中造成的影响没有太多认识，即便有的家长认识到了由于上辈人文化水平限制，可能无法给孩子辅导功课，但是对于更深层面的父母对孩子的家庭教育的重要性，即对孩子身心的积极健康成长，几乎就没有认识了。
另一方面，学校监管、教育不到位。首先，留守儿童信息档案制度形式化。很多农村学校已经建立了留守儿童信息档案，但是往往流于形式，更新速度慢，信息误漏多，不利于及时发现问题并解决问题。其次，学校教师评价制度上的偏颇。很多学校仍是以学生成绩作为唯一标准，这种导向使得教师把全部精力仅放在学生学习成绩上，而忽视了其他方面的培养，比如对心理健康教育的忽视。
三、我国农村留守儿童的权利保障措施
（一）打破城乡二元体制壁垒，从社会制度层面解决问题
城乡二元体制给农民工造成的困扰主要是围绕户籍制度的一系列医疗、住房、教育、就业等社会服务资源，打破这些壁垒不在于取消户籍制度，而是减弱户籍与社会服务资源的联系。一个公民是否能享受到当地的社会资源，应当看其是否有固定居所、固定工作、固定收入以及是否纳税等等，符合条件的农村工及其子女，也应当享受到城市的社会资源，这其中就包括教育资源。当然由于很多农民工没有能力通过城市房地产市场解决自己的住房问题，而现阶段户籍与住房都是限制农民工子女不能在城市就读的阻碍因素之一，所以有必要尽快将农民工纳入到城市住房保障体系当中，通过经济适用房、廉租房等解决农民工的住房问题，从而间接解决其子女的就读问题。
（二）法律规定层面的完善
《婚姻法》第23条是对亲权制度的确认，但仅仅确认亲权并不能发挥它的制度意义，应当将其细化规定，尤其应当规定亲权作为义务当其不被履行时，父母应当承担什么责任，孩子能够得到什么救济，"无救济无权利"，当留守儿童的权利受到侵害时，没有救济途径，权利只是一纸空文。亲权制度在留守儿童问题上的难能可贵之处在于它的教育内容，父母对未成年子女除了有保护的义务，还有教育的义务。让家庭教育的观念深入每一个父母心中，除了从宣传方面入手，将其入法按照行为标准来进行要求，更是帮助其实现的强有力的助推。
21世纪以来，随着城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市，"农村留守儿童"就是在这样的大背景下应运而生的。所谓"农村留守儿童"就是指，由于父母双方或一方外出打工而被留在农村的家乡，并且需要其他亲人或委托人照顾的处于义务教育阶段的儿童（6-16岁）。根据《中国2010年第六次人口普查资料》推算出的结果是，全国农村留守儿童数量为6102.55万。
笔者在烟台、日照、临沂等地展开了实地调查，通过调查发现，留守儿童存在的权利问题主要集中在以下几个方面：
（一）农村留守儿童的监护权缺失问题
调查发现，父母双方都外出打工的留守儿童大都与祖父母或者外祖父母生活在一起，也有的是与其他的亲友生活在一起。父母单方外出打工的留守儿童，一般是与在家的父母一方一起生活。
因此，隔代监护和单亲监护是农村留守儿童的主要监护情形。隔代监护中监护人已经年迈，他们除了要照顾未成年被监护人外，往往还要务农，因此对被监护人的照顾难以周全。再者，他们与被监护的儿童年龄相差太大，容易产生代沟，相互间共同语言少而导致缺乏交流，这些都不利于孩子的身心健康发展。
（二）农村留守儿童的亲权缺失问题
调查发现，农村留守儿童往往很长时间见不到在外务工的父母，短则几个月，长则数年之久。在孩子成长的过程中，中小学阶段是孩子身心发生极大变化的一个阶段，是孩子世界观、人生观和价值观迅速形成的阶段，他们有很多成长中的困惑需要父母去引导并帮助解决。但是对于农村留守儿童而言，父母不在身边且不闻不问，使他们完全失去了这一渠道，在自我解决问题时，很多负面情绪积压，以致很多不良性格的形成。
（三）农村留守儿童的受教育权缺失问题
调查发现，农村留守儿童的学习成绩大都一般，有很多学习比较差，而成绩优异的则在少数。而与留守儿童的生活一起的监护人文化水平大都较低，他们对孩子进行学习上的辅导较为困难。从观念上来说，仍有相当多的监护人持上学无用论，从根本上就忽视教育的功用，这种观念可能会影响到孩子，使孩子也最终失去对学习的兴趣。
（四）农村留守儿童的健康权缺失问题
调查发现，农村留守儿童在身体健康和心理健康方面都存在着问题。一方面，农村留守儿童由于受家庭经济条件限制，在饮食、医疗卫生等方面都存在一些问题，使他们的身体发育并不理想。另一方面，农村留守儿童由于长期得不到父母的关爱，在性格方面存在着孤寂、抑郁、暴躁等问题。
二、浅析我国农村留守儿童权利问题形成的原因
（一）根本原因：我国城乡二元体制
新中国建立之初，为尽快建立起现代国民经济体系，政府实行了向工业倾斜的政策，遂形成了城市与农村相隔离的户籍制度，导致同为中国公民，但政治、经济、社会、文化方面的待遇却不一样。改革开放之后，这一制度安排在慢慢地转变，人口流动逐步放开限制，城市建设中出现了一大批的农民工，但是城乡二元体制留下的户籍制度问题以及与此相关的医疗、住房、教育等制度问题，使得身在城市的农民工往往无法接触到城市身份所能享受到的社会服务资源，不仅在其医疗、住房、教育等方面竖起了高高的壁垒，在其子女面前亦是，仅入学就读一项，就让很多农民工连连碰壁，很多农民工面对高额的借读费而放弃把子女留在城市。城市各项社会资源与城市户口不合理的紧密联系，是造成留守儿童问题最深层次的制度原因。
（二）关键原因：我国法律规定不完善
一方面，有关监护权的规定不完善。关于未成年人的监护，我国法律上规定了法定监护、指定监护以及委托监护制度。对于农村留守儿童，主要涉及到委托监护的问题。《未成年人保护法》第16条规定，"父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护"，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第22条规定，"监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。"也就是说，我国法律上是承认委托监护制度的，这属于意定监护的一种，由合同设立监护人，但是对于委托监护合同的具体内容我国法律没有详细规定。由于缺乏详细规定，委托监护在现实中很难起到实际的效果。
另一方面，有关亲权的规定不完善。亲权是指父母基于其身份对未成年子女在人身和财产方面进行管教和保护的权利。亲权与监护权在大陆法系是不同的概念，亲权的主体是父母，相对人是未成年子女，亲权具有严格的人身属性，不得转让、继承和抛弃，是权利与义务的结合，在内容上，除了保护的功能，还兼具教育的功能。由于亲权的不可转让性以及其独有的教育功能，使其在解决留守儿童问题上显得格外重要，但由于法律对亲权的内容没有细化规定，使得权利义务不具体，且没有规定不履行相关行为的法律后果，使得该制度缺乏可操作性，不能实现其制度意义。
（三）重要原因：家长和学校的原因
一方面，父母对自身缺位给孩子成长造成的危害认识不足。大部分农民工外出务工都是由于经济方面的原因，外出务工成为一个给家庭增加经济收入、脱贫致富的途径，在增加经济收入与教育子女之间，家长很自然地就选择了前者，其原因就是，家庭教育的观念没有深入到父母心中，他们对父母缺位给孩子成长过程中造成的影响没有太多认识，即便有的家长认识到了由于上辈人文化水平限制，可能无法给孩子辅导功课，但是对于更深层面的父母对孩子的家庭教育的重要性，即对孩子身心的积极健康成长，几乎就没有认识了。
另一方面，学校监管、教育不到位。首先，留守儿童信息档案制度形式化。很多农村学校已经建立了留守儿童信息档案，但是往往流于形式，更新速度慢，信息误漏多，不利于及时发现问题并解决问题。其次，学校教师评价制度上的偏颇。很多学校仍是以学生成绩作为唯一标准，这种导向使得教师把全部精力仅放在学生学习成绩上，而忽视了其他方面的培养，比如对心理健康教育的忽视。
三、我国农村留守儿童的权利保障措施
（一）打破城乡二元体制壁垒，从社会制度层面解决问题
城乡二元体制给农民工造成的困扰主要是围绕户籍制度的一系列医疗、住房、教育、就业等社会服务资源，打破这些壁垒不在于取消户籍制度，而是减弱户籍与社会服务资源的联系。一个公民是否能享受到当地的社会资源，应当看其是否有固定居所、固定工作、固定收入以及是否纳税等等，符合条件的农村工及其子女，也应当享受到城市的社会资源，这其中就包括教育资源。当然由于很多农民工没有能力通过城市房地产市场解决自己的住房问题，而现阶段户籍与住房都是限制农民工子女不能在城市就读的阻碍因素之一，所以有必要尽快将农民工纳入到城市住房保障体系当中，通过经济适用房、廉租房等解决农民工的住房问题，从而间接解决其子女的就读问题。
（二）法律规定层面的完善
《婚姻法》第23条是对亲权制度的确认，但仅仅确认亲权并不能发挥它的制度意义，应当将其细化规定，尤其应当规定亲权作为义务当其不被履行时，父母应当承担什么责任，孩子能够得到什么救济，"无救济无权利"，当留守儿童的权利受到侵害时，没有救济途径，权利只是一纸空文。亲权制度在留守儿童问题上的难能可贵之处在于它的教育内容，父母对未成年子女除了有保护的义务，还有教育的义务。让家庭教育的观念深入每一个父母心中，除了从宣传方面入手，将其入法按照行为标准来进行要求，更是帮助其实现的强有力的助推。