完善职务犯罪立案监督的思考
2022-06-09
一、职务犯罪立案监督存在的问题
（一）监督力度不平衡
刑事立案标志着刑事诉讼各项工作的正式启动，是刑事诉讼监督的起点和基础，正因为如此，检察机关一向十分重视立案监督工作。但在司法实践中，对公安机关的立案监督与对检察机关内部职务犯罪侦查部门的立案监督却存在着不平衡状态，即侧重于对公安机关的立案监督而疏于对本机关内职务犯罪侦查部门的立案监督。
（二）绩效考核机制的偏颇
职务犯罪查处成果和法律监督效果是检察机关和检察人员绩效考核标准中的重要方面。对公安机关立案监督力度大，有利提高检察机关侦查监督和公诉部门的考核成绩，而对本单位职务犯罪侦查部门立案监督力度大，不仅影响侦查部门的工作业绩，而且有可能影响到单位整体形象和考核成绩。尤其是对"立了又撤"的案件进行监督，得到的负面评价更是难以承受。现有的考核机制没有全面客观地考虑撤案的事由，不加区分地一概对撤案作出否定性的认定并给予扣分，在职务犯罪侦查部门对立案监督本身就有抵触的情况下，立案监督部门则更愿意加大对公安机关的立案监督力度以获得高分，从而消极对待对本单位职务犯罪立案监督工作。
（三）职务犯罪立案监督随意性较大
检察机关开展刑事立案监督工作应当以被监督的案件是否符合刑事诉讼法和两高规定的刑事立案条件为前提进行审查。对职务犯罪案件应否立案的审查监督也应遵循此项原则。实践中，个别检察院认为侦查监督部门与职务犯罪侦查部门并列为检察院内设部门，侦查监督部门虽有监督权，但应尽量避免干扰职务犯罪侦查部门的初查和立案侦查工作，以保证职务犯罪侦查部门放手办案，多出成绩。
（四）违法使用立案裁量权
《刑法》对一些犯罪规定了明确的成案标准，最高人民检察院和公安部等有关机关也对部分犯罪规定了明确的立案标准。立案标准实际上是立案事实条件的具体化，是确定是否有犯罪事实发生的具体标准。一般而言，只要达到了立案标准，就应当决定立案。但在司法实践中，一些地方人为提高或降低某些犯罪的立案标准，其中当然包括检察机关的自侦案件。比如，有的经济发达地区的检察机关，对涉嫌贪污、受贿的数额在5万元以下的根本就不立案侦查，只要求嫌疑人退出赃款就结束初查，作出不立案的决定。有的检察院职务犯罪侦查部门为了确保不办错案，将刑事诉讼法规定"认为有犯罪事实，需要追究刑事责任"的立案标准提升至移送起诉的高度，为此不惜在立案前就采取立案后才能采取的强制性措施来确保查清事实和固定证据，等到各种证据形成锁链，事实也基本查清后，再作出立案决定。笔者认为，在无立案裁量权法律依据的情形下，这些在立案标准和条件上突破立法的作法明显带有"审前预断"之嫌，违背了立案标准或然性的要求，是一种违法使用立案裁量权的行为，一方面会造成不良的社会效果，另一方面会造成部分证据的获取存在程序违法现象，极易在审查起诉或庭审时作为非法证据予以排除，势必会导致办案质量出现问题，案件最终处理结果也具有较大的不确定性。
（五）是否立案的决策中存在经济利益因素
有的检察院因经费短缺或者受经济利益驱动，对职务犯罪案件的查处采取有选择立案的方式。对被查对象的违法行为虽已达到立案标准，但能积极向检察机关交清或多交违法违纪款项的，不予立案。对不能及时交清违法所得的，则立案侦查。对有多名被查对象且都符合立案条件的案件，有的检察院职务犯罪侦查部门为创收，只对其中一名或部分被查对象立案侦查，以此形成强烈暗示，促使所有被查对象积极交纳案款。有的被查对象甚至以主动多交案款换取检察机关对自己的行为不予立案或者即使立案也采取非羁押性的强制措施，并给予最轻的处理。这种将立案变成经济交易的作法，无非是想通过办案获得案款，再上交财政后争取合法的返还款项，为本单位建设和人员福利待遇博取最大的收益。当是否立案的决策中隐藏着巨大的经济利益因素后，立案监督就显得脆弱无力，难以发挥应有的效用。
（六）法律规定不完善
最高人民检察院为适应新刑诉法的要求，对《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》进行修改时，在规定对检察机关职务犯罪案件不应当立案而立案进行监督的基础上，增加了对不应当立案而立案进行监督的内容，但仍不能有效解决立案监督滞后性和对职务犯罪侦查部门制约力弱的问题。从外部监督制约机制看，虽然《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中第17条第一款也规定，人民监督员的监督范围包括应当立案而不立案或者不应当立案而立案的案件，但并未规定检察机关在对直接受理初查的案件决定是否立案时必须告知人民监督员。在无被调查人向人民监督员反映问题的情况下，人民监督员既无从知晓，也无法监督。
二、完善职务犯罪立案监督的对策
（一）平衡内外监督力度，完善考评考核机制
我国法律规定检察机关对侦查机关立案活动的监督权，目的就是希望通过监督机制有效地控制权力滥用。检察机关内设机构在履行职能时也同样存在权力滥用问题，因此，要转变过去那种重对外监督，轻对内监督的错误倾向，始终保持监督工作的平衡发展。职务犯罪侦查部门作为检察机关内设机构，具有依法查处贪污贿赂、渎职犯罪的职责，肩负着反腐倡廉的重任，理应在办案中廉洁、公正、文明执法，要比公安机关更加自觉地接受监督。检察机关的领导和立案监督部门也应树立正确的监督意识，依法、适度、有效地开展立案监督，要以"比监督别人更严格的要求来监督自己"的心态，在工作中主动监督、善于监督、敢于监督，决不护短。检察机关还应不断完善绩效考核机制，调整不合理的考评指标，提升职务犯罪立案监督工作在整体考评体系中的比重，正确分析撤案事由，对错立和合法合理撤案区分情况分别考评，避免为追求政绩而使立案监督失去公正性的情况出现，切实解决立案监督失衡的问题。
（二）立案监督关口前移
根据法律规定和司法实践，立案监督的启动有三种情形：一是侦查监督和公诉部门在审查批捕、起诉时发现有不应当立案而立案或者应当立案而未立案的问题。二是经过法庭审理有新的证据证明被告人的行为可能不构成职务犯罪，检察机关撤回起诉后退回侦查部门补充侦查时发现存在不应当立案而立案的问题。三是公民、单位申诉、控告。这三种情形都具有滞后性的特点，表明立案监督主要是一种事后监督形式。为加强对职务犯罪立案活动的监督，有必要将监督工作关口前移。比如，监督部门可以对一些社会影响大、被查对象多的案件提前了解情况，适时派员出席侦查部门的立案讨论会议，加强对提请批捕案件的证据审查力度等，通过关口前移，加强前瞻性和监督力度，促进职务犯罪侦查部门改进工作，依法办案。当然，监督部门也要明确诉讼监督只是一种保障性、补充性的权力，应避免过度地进行立案监督，以监督权代替职务犯罪侦查部门的初查权和侦查权，而应该在立案监督活动中，以适度监督为原则，监督制约而不越权替代，保障职务犯罪侦查工作和立案监督工作都能协调顺利开展。
（一）监督力度不平衡
刑事立案标志着刑事诉讼各项工作的正式启动，是刑事诉讼监督的起点和基础，正因为如此，检察机关一向十分重视立案监督工作。但在司法实践中，对公安机关的立案监督与对检察机关内部职务犯罪侦查部门的立案监督却存在着不平衡状态，即侧重于对公安机关的立案监督而疏于对本机关内职务犯罪侦查部门的立案监督。
（二）绩效考核机制的偏颇
职务犯罪查处成果和法律监督效果是检察机关和检察人员绩效考核标准中的重要方面。对公安机关立案监督力度大，有利提高检察机关侦查监督和公诉部门的考核成绩，而对本单位职务犯罪侦查部门立案监督力度大，不仅影响侦查部门的工作业绩，而且有可能影响到单位整体形象和考核成绩。尤其是对"立了又撤"的案件进行监督，得到的负面评价更是难以承受。现有的考核机制没有全面客观地考虑撤案的事由，不加区分地一概对撤案作出否定性的认定并给予扣分，在职务犯罪侦查部门对立案监督本身就有抵触的情况下，立案监督部门则更愿意加大对公安机关的立案监督力度以获得高分，从而消极对待对本单位职务犯罪立案监督工作。
（三）职务犯罪立案监督随意性较大
检察机关开展刑事立案监督工作应当以被监督的案件是否符合刑事诉讼法和两高规定的刑事立案条件为前提进行审查。对职务犯罪案件应否立案的审查监督也应遵循此项原则。实践中，个别检察院认为侦查监督部门与职务犯罪侦查部门并列为检察院内设部门，侦查监督部门虽有监督权，但应尽量避免干扰职务犯罪侦查部门的初查和立案侦查工作，以保证职务犯罪侦查部门放手办案，多出成绩。
（四）违法使用立案裁量权
《刑法》对一些犯罪规定了明确的成案标准，最高人民检察院和公安部等有关机关也对部分犯罪规定了明确的立案标准。立案标准实际上是立案事实条件的具体化，是确定是否有犯罪事实发生的具体标准。一般而言，只要达到了立案标准，就应当决定立案。但在司法实践中，一些地方人为提高或降低某些犯罪的立案标准，其中当然包括检察机关的自侦案件。比如，有的经济发达地区的检察机关，对涉嫌贪污、受贿的数额在5万元以下的根本就不立案侦查，只要求嫌疑人退出赃款就结束初查，作出不立案的决定。有的检察院职务犯罪侦查部门为了确保不办错案，将刑事诉讼法规定"认为有犯罪事实，需要追究刑事责任"的立案标准提升至移送起诉的高度，为此不惜在立案前就采取立案后才能采取的强制性措施来确保查清事实和固定证据，等到各种证据形成锁链，事实也基本查清后，再作出立案决定。笔者认为，在无立案裁量权法律依据的情形下，这些在立案标准和条件上突破立法的作法明显带有"审前预断"之嫌，违背了立案标准或然性的要求，是一种违法使用立案裁量权的行为，一方面会造成不良的社会效果，另一方面会造成部分证据的获取存在程序违法现象，极易在审查起诉或庭审时作为非法证据予以排除，势必会导致办案质量出现问题，案件最终处理结果也具有较大的不确定性。
（五）是否立案的决策中存在经济利益因素
有的检察院因经费短缺或者受经济利益驱动，对职务犯罪案件的查处采取有选择立案的方式。对被查对象的违法行为虽已达到立案标准，但能积极向检察机关交清或多交违法违纪款项的，不予立案。对不能及时交清违法所得的，则立案侦查。对有多名被查对象且都符合立案条件的案件，有的检察院职务犯罪侦查部门为创收，只对其中一名或部分被查对象立案侦查，以此形成强烈暗示，促使所有被查对象积极交纳案款。有的被查对象甚至以主动多交案款换取检察机关对自己的行为不予立案或者即使立案也采取非羁押性的强制措施，并给予最轻的处理。这种将立案变成经济交易的作法，无非是想通过办案获得案款，再上交财政后争取合法的返还款项，为本单位建设和人员福利待遇博取最大的收益。当是否立案的决策中隐藏着巨大的经济利益因素后，立案监督就显得脆弱无力，难以发挥应有的效用。
（六）法律规定不完善
最高人民检察院为适应新刑诉法的要求，对《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》进行修改时，在规定对检察机关职务犯罪案件不应当立案而立案进行监督的基础上，增加了对不应当立案而立案进行监督的内容，但仍不能有效解决立案监督滞后性和对职务犯罪侦查部门制约力弱的问题。从外部监督制约机制看，虽然《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中第17条第一款也规定，人民监督员的监督范围包括应当立案而不立案或者不应当立案而立案的案件，但并未规定检察机关在对直接受理初查的案件决定是否立案时必须告知人民监督员。在无被调查人向人民监督员反映问题的情况下，人民监督员既无从知晓，也无法监督。
二、完善职务犯罪立案监督的对策
（一）平衡内外监督力度，完善考评考核机制
我国法律规定检察机关对侦查机关立案活动的监督权，目的就是希望通过监督机制有效地控制权力滥用。检察机关内设机构在履行职能时也同样存在权力滥用问题，因此，要转变过去那种重对外监督，轻对内监督的错误倾向，始终保持监督工作的平衡发展。职务犯罪侦查部门作为检察机关内设机构，具有依法查处贪污贿赂、渎职犯罪的职责，肩负着反腐倡廉的重任，理应在办案中廉洁、公正、文明执法，要比公安机关更加自觉地接受监督。检察机关的领导和立案监督部门也应树立正确的监督意识，依法、适度、有效地开展立案监督，要以"比监督别人更严格的要求来监督自己"的心态，在工作中主动监督、善于监督、敢于监督，决不护短。检察机关还应不断完善绩效考核机制，调整不合理的考评指标，提升职务犯罪立案监督工作在整体考评体系中的比重，正确分析撤案事由，对错立和合法合理撤案区分情况分别考评，避免为追求政绩而使立案监督失去公正性的情况出现，切实解决立案监督失衡的问题。
（二）立案监督关口前移
根据法律规定和司法实践，立案监督的启动有三种情形：一是侦查监督和公诉部门在审查批捕、起诉时发现有不应当立案而立案或者应当立案而未立案的问题。二是经过法庭审理有新的证据证明被告人的行为可能不构成职务犯罪，检察机关撤回起诉后退回侦查部门补充侦查时发现存在不应当立案而立案的问题。三是公民、单位申诉、控告。这三种情形都具有滞后性的特点，表明立案监督主要是一种事后监督形式。为加强对职务犯罪立案活动的监督，有必要将监督工作关口前移。比如，监督部门可以对一些社会影响大、被查对象多的案件提前了解情况，适时派员出席侦查部门的立案讨论会议，加强对提请批捕案件的证据审查力度等，通过关口前移，加强前瞻性和监督力度，促进职务犯罪侦查部门改进工作，依法办案。当然，监督部门也要明确诉讼监督只是一种保障性、补充性的权力，应避免过度地进行立案监督，以监督权代替职务犯罪侦查部门的初查权和侦查权，而应该在立案监督活动中，以适度监督为原则，监督制约而不越权替代，保障职务犯罪侦查工作和立案监督工作都能协调顺利开展。