新型农村社会养老保险法律制度完善研究
2022-06-09
长期以来，我国农民普遍依赖土地、家庭等传统养老方式，同时辅以政府和集体的养老救济。但是，城镇化的加速推进，老龄化社会的提前到来，使得传统的养老方式无法保障我国农村老人的基本生存权。新型农村社会养老保险法律制度是现代社会保障体系中不可或缺的重要组成部分。《社会保险法》对新型农村社会养老保险的规定，仅是概括性、宣示性的，尚未有具体的法律保障农民养老保险权的充分实现。所以，必须制定关于农村社会养老保险制度的操作性法律规范，对义务主体、权利主体等根据不同情况作出不同规定，以完善新型农村社会养老保险义务主体的法定责任，并满足新型农村社会养老保险权利主体的实际需求。
一、现状与动因：农村土地的养老保障逐渐弱化
实际上，土地既是农民维持生计不可或缺的生产资料，土地收益又是农民养老储蓄金的来源。对年老病弱、不善于农业经营而且也没有其他额外收入的农民，只能依靠土地收益来生存，这就是土地的保障性功能，也是一种传统的养老模式。根据我国土地权属法律制度的规定，农村土地一般属于集体所有，农户只拥有土地使用权而无所有权。土地的保障作用主要来源于土地的生产经营，但随着社会的发展和消费水平的不断提高，农民的养老成本也在不断增加，仅仅依靠传统的土地生产经营是远远不够的。2009年全国统计年鉴显示，2008年底农村居民人均纯收入为4760.62元，其中农业收入为1426.96元，占到总收入的30.0%。2008年农村居民家庭平均每人生活消费支出3825.79元。[1]这就充分表明，农民单纯靠土地生产经营已经完全不能保障他们的日常生活所需，更无法耗费一定的经济资源来解决家中老人的医疗问题。因此，现实中已不可能只通过土地来保障农民的"老有所养"，"土地养老"这一传统养老模式的实际功能已逐步弱化。
二、表象与效应：农民土地权益对新型
农村社会养老保险法律制度的影响
农民、农村、农业问题是我国经济和社会发展的核心问题，而这三个问题的解决都离不开农村土地制度。土地是农村养老保障的基础，新型农村养老保险制度的完善与创新，不应该是孤立于我国集体土地制度变迁之外的封闭体系，应该是建立在农村集体土地流转制度背景下产生的高效率的农业经济基础之上，使农民获得更大的物质财富，从而为在我国农村建立新型农村社会养老保险法律制度提供坚实的物质基础，这对于实施和完善新型农村社会养老保险法律制度有着重要的作用。现实中农村集体土地对新型农村社会养老保险制度的完善和实施存在五方面影响：
一是由于初级农产品利润低、耕地面积的减少和人口的增加，土地产出无法真正保障农民养老问题。农业生产面临着自然风险和市场风险。一旦遇上自然灾害，农业生产势必会受到很大的影响；市场经济下农产品完全处于市场竞争状态，因此，农民依赖土地的收入难以有稳定预期。另一方面，由于我国是一个农业大国，农业作为国家的物质基础，出于政治稳定的需求，对农产品价格也作了严格的限制，初级农产品利润较低。依赖土地的农业收入只能够保障农民的温饱，根本无法真正保障农民养老问题。
我国农村人口众多，耕地有限，依据我国目前的情况来看，不仅是人均耕地在减少，我国的总耕地面积也在不断减少。土地作为目前农村人口尤其农民最基本的生产资料和生活保障，正在遭受严重挑战。土地流转的最终目的是为了解决土地抛荒，实现规模化经营以提高土地生产效益，但是在现实中的土地流转不规范，流转中有部分土地并不是最终用于农业发展，而是变为非农用地，这就造成耕地总面积在不断缩减。同时，加上人口数量的不断增加，人均占有量会减少，从利益与成本方面进行考量，单靠一点点农地无法解决农民的养老问题。
由于农业收入较低，导致大部分农村人口流向城市或是另辟其他途径，成为农民工或是兼业农民，只有年长者和年幼者留在家中，这也是目前我国比较明显的空巢老人和留守儿童现象。农地大多被荒废，老人自己没有体力进行农业劳动，也没有什么经济来源，也只能靠子女贴补些零用钱，所以对于老人的养老问题，土地的作用越来越小。
二是由于社会养老费用的不断提高和土地效益增长缓慢，土地提供的养老积累减少。养老费用的不断增长也是农地养老功能缩减的一个重要原因。一方面，由于社会总体的消费水平的提高，导致了无论是农村还是城镇的养老费用都在增长。老人处在生命的最后阶段，身体机能逐渐衰退，生病在所难免，医药费用也是养老费用不可缺少的一部分。另一方面，与传统的养老方式相比，现代养老不仅仅是只要解决好吃穿、住的问题，还包括休闲娱乐、通信、人情往来等，需要支付水电、煤或煤气等费用。随着社会的发展，现在需要养老保障的项目比30年前多出了2倍。标准也在不断提高，以往可能一个月几十块钱就可以保障，而现在或许要还几百块才能保障一个月的基本生活。但是，在环保标准提高和气候恶化的现实下，土地的生产效益增长缓慢，土地带来的相对收入与生活水平及养老费用的提高相比不仅没有增加反而降低了，农民的收入结构正在发生变化。这是土地养老支持程度降低的一个重要原因。从而，这直接影响了农民参保的缴费能力和参保的积极性，因为农民的收入主要用于即期消费，而少有结余用于未来的养老保障。
三是由于集体土地使用权的流转不规范和土地农转非补偿不等值，农民的土地保障权益受到损害。集体土地使用权在转移和征收过程中，尽管农民依《土地管理法》可得到相应的征地安置补偿费，但补偿标准并不是等价补偿，更没有体现土地对农民的养老保障价值。另一方面，由于缺乏必要的监督机制和相关法律制度的不完善，普遍存在土地补偿和安置费没有合理分配、利用的现象。征地补偿方案主要是经由政府批准后实施，由于程序设计缺陷导致农民参与困难，征收补偿方案不是通过土地的所有者或者使用者为了维护自身利益参与讨价还价的过程来制定，这就使得现实中征地补偿标准偏低，未能实现土地的等价征收，农民从土地农转非中得到的利益是有限的，甚至远远不能替代该土地提供的保障作用，导致农民的土地权益受到损害。在集体土地所有权的大前提下，农民只有土地的使用权，在土地流转时，农民真正得到的赔偿只是流转款中的一部分，要让他们从中再拿出一部分缴纳养老保险费以期保障将来的养老风险，往往是背离农民真实意愿的。并且，目前征地赔偿金往往一次性赔付给农民，而农民在养老保险问题上往往是短视的，考虑眼前利益较多，考虑长远保障较少，在新型农村社会养老保险中不少参保者更倾向于选择较低缴费档次、较低费率、较短投保年限进行投保。所以，尽管国家强调"多投多保、少投少保、不投不保"的原则，但是中青年农民的参保意愿不足，老龄农村居民参保者较多，其他年龄段农民只要政策允许就倾向于不参保。[2]
四是由于农村集体组织的经济能力较弱，导致集体组织对新型农村社会养老保险的补贴存在困难。农村集体组织在维护农村稳定和农村经济发展上起着重要作用，但随着市场经济的发展，农村集体组织面临的问题也越来越多。家庭联产责任制的实行，除了集体土地所有权以外，农村集体组织几乎没有什么集体财产。加上农村集体成员的责任心不强，无法产出更多的集体财产。它的积累基金大多来源于乡镇企业的创收，但就目前情况而言，乡镇企业无法提供稳定充足的资金来源。农村养老基金大多是通过政府资助累积的，集体组织几乎没有向农村养老基金注入经济资源。另外，农村集体组织在提供的养老形式上，仅仅体现在"五保供养"上。可以说，目前的农村养老建设等各个方面都超出了集体组织的承受能力。因此，在农村新型养老保险制度的建设中，集体组织对于养老金的补贴作用非常有限，如果要集体组织发挥其作用，就必须提升集体的经济实力，使其真正成为提供基金来源的有力支撑。从农村的现实情况进行考量，集体组织在建立和完善新农保制度中的作用仍不可忽略。
五是由于城镇化和农村剩余劳动力的转移，农村社会养老保险法律关系主体发生分化。自从1958年以来，我国居民被分为城市人口和农村人口两种不同的户籍身份，并根据他们身份的不同，附着了不同的社会分工和社会待遇。古往今来，农民这个称谓既代表了职业又体现了身份，具有两种属性。改革开放前，我国绝大多数农民仍然是以从事土地的农业生产作为主要生活来源，随着城镇化、工业化进程的加快，户籍制度的改革成为必然。由于土地供养和保障人口的减少，农民的职业出现分化。随着农村剩余劳动力的转移，农民大规模涌进城市，这就要求改革农村养老保险制度以应对多样化的社会变化。以依赖土地保障养老的程度及农民承受能力的不同来划分，可以将农民分为纯农业农民、失地农民以及农民工三类，这三个群体对土地养老保障的依赖和对新型农村社会养老保险权利义务的要求不同，不同类型的主体应当适用不同的养老保险。目前，我国并没有将新型农村社会养老保险的主体细化，造成在实践中制度的推行存在诸多困难。为了满足不同群体农民的养老需求，建立一个既能保障所有农民的基本养老又能满足各个群体农民差异要求的新型农村养老保险法律制度，已经是大势所趋。
一、现状与动因：农村土地的养老保障逐渐弱化
实际上，土地既是农民维持生计不可或缺的生产资料，土地收益又是农民养老储蓄金的来源。对年老病弱、不善于农业经营而且也没有其他额外收入的农民，只能依靠土地收益来生存，这就是土地的保障性功能，也是一种传统的养老模式。根据我国土地权属法律制度的规定，农村土地一般属于集体所有，农户只拥有土地使用权而无所有权。土地的保障作用主要来源于土地的生产经营，但随着社会的发展和消费水平的不断提高，农民的养老成本也在不断增加，仅仅依靠传统的土地生产经营是远远不够的。2009年全国统计年鉴显示，2008年底农村居民人均纯收入为4760.62元，其中农业收入为1426.96元，占到总收入的30.0%。2008年农村居民家庭平均每人生活消费支出3825.79元。[1]这就充分表明，农民单纯靠土地生产经营已经完全不能保障他们的日常生活所需，更无法耗费一定的经济资源来解决家中老人的医疗问题。因此，现实中已不可能只通过土地来保障农民的"老有所养"，"土地养老"这一传统养老模式的实际功能已逐步弱化。
二、表象与效应：农民土地权益对新型
农村社会养老保险法律制度的影响
农民、农村、农业问题是我国经济和社会发展的核心问题，而这三个问题的解决都离不开农村土地制度。土地是农村养老保障的基础，新型农村养老保险制度的完善与创新，不应该是孤立于我国集体土地制度变迁之外的封闭体系，应该是建立在农村集体土地流转制度背景下产生的高效率的农业经济基础之上，使农民获得更大的物质财富，从而为在我国农村建立新型农村社会养老保险法律制度提供坚实的物质基础，这对于实施和完善新型农村社会养老保险法律制度有着重要的作用。现实中农村集体土地对新型农村社会养老保险制度的完善和实施存在五方面影响：
一是由于初级农产品利润低、耕地面积的减少和人口的增加，土地产出无法真正保障农民养老问题。农业生产面临着自然风险和市场风险。一旦遇上自然灾害，农业生产势必会受到很大的影响；市场经济下农产品完全处于市场竞争状态，因此，农民依赖土地的收入难以有稳定预期。另一方面，由于我国是一个农业大国，农业作为国家的物质基础，出于政治稳定的需求，对农产品价格也作了严格的限制，初级农产品利润较低。依赖土地的农业收入只能够保障农民的温饱，根本无法真正保障农民养老问题。
我国农村人口众多，耕地有限，依据我国目前的情况来看，不仅是人均耕地在减少，我国的总耕地面积也在不断减少。土地作为目前农村人口尤其农民最基本的生产资料和生活保障，正在遭受严重挑战。土地流转的最终目的是为了解决土地抛荒，实现规模化经营以提高土地生产效益，但是在现实中的土地流转不规范，流转中有部分土地并不是最终用于农业发展，而是变为非农用地，这就造成耕地总面积在不断缩减。同时，加上人口数量的不断增加，人均占有量会减少，从利益与成本方面进行考量，单靠一点点农地无法解决农民的养老问题。
由于农业收入较低，导致大部分农村人口流向城市或是另辟其他途径，成为农民工或是兼业农民，只有年长者和年幼者留在家中，这也是目前我国比较明显的空巢老人和留守儿童现象。农地大多被荒废，老人自己没有体力进行农业劳动，也没有什么经济来源，也只能靠子女贴补些零用钱，所以对于老人的养老问题，土地的作用越来越小。
二是由于社会养老费用的不断提高和土地效益增长缓慢，土地提供的养老积累减少。养老费用的不断增长也是农地养老功能缩减的一个重要原因。一方面，由于社会总体的消费水平的提高，导致了无论是农村还是城镇的养老费用都在增长。老人处在生命的最后阶段，身体机能逐渐衰退，生病在所难免，医药费用也是养老费用不可缺少的一部分。另一方面，与传统的养老方式相比，现代养老不仅仅是只要解决好吃穿、住的问题，还包括休闲娱乐、通信、人情往来等，需要支付水电、煤或煤气等费用。随着社会的发展，现在需要养老保障的项目比30年前多出了2倍。标准也在不断提高，以往可能一个月几十块钱就可以保障，而现在或许要还几百块才能保障一个月的基本生活。但是，在环保标准提高和气候恶化的现实下，土地的生产效益增长缓慢，土地带来的相对收入与生活水平及养老费用的提高相比不仅没有增加反而降低了，农民的收入结构正在发生变化。这是土地养老支持程度降低的一个重要原因。从而，这直接影响了农民参保的缴费能力和参保的积极性，因为农民的收入主要用于即期消费，而少有结余用于未来的养老保障。
三是由于集体土地使用权的流转不规范和土地农转非补偿不等值，农民的土地保障权益受到损害。集体土地使用权在转移和征收过程中，尽管农民依《土地管理法》可得到相应的征地安置补偿费，但补偿标准并不是等价补偿，更没有体现土地对农民的养老保障价值。另一方面，由于缺乏必要的监督机制和相关法律制度的不完善，普遍存在土地补偿和安置费没有合理分配、利用的现象。征地补偿方案主要是经由政府批准后实施，由于程序设计缺陷导致农民参与困难，征收补偿方案不是通过土地的所有者或者使用者为了维护自身利益参与讨价还价的过程来制定，这就使得现实中征地补偿标准偏低，未能实现土地的等价征收，农民从土地农转非中得到的利益是有限的，甚至远远不能替代该土地提供的保障作用，导致农民的土地权益受到损害。在集体土地所有权的大前提下，农民只有土地的使用权，在土地流转时，农民真正得到的赔偿只是流转款中的一部分，要让他们从中再拿出一部分缴纳养老保险费以期保障将来的养老风险，往往是背离农民真实意愿的。并且，目前征地赔偿金往往一次性赔付给农民，而农民在养老保险问题上往往是短视的，考虑眼前利益较多，考虑长远保障较少，在新型农村社会养老保险中不少参保者更倾向于选择较低缴费档次、较低费率、较短投保年限进行投保。所以，尽管国家强调"多投多保、少投少保、不投不保"的原则，但是中青年农民的参保意愿不足，老龄农村居民参保者较多，其他年龄段农民只要政策允许就倾向于不参保。[2]
四是由于农村集体组织的经济能力较弱，导致集体组织对新型农村社会养老保险的补贴存在困难。农村集体组织在维护农村稳定和农村经济发展上起着重要作用，但随着市场经济的发展，农村集体组织面临的问题也越来越多。家庭联产责任制的实行，除了集体土地所有权以外，农村集体组织几乎没有什么集体财产。加上农村集体成员的责任心不强，无法产出更多的集体财产。它的积累基金大多来源于乡镇企业的创收，但就目前情况而言，乡镇企业无法提供稳定充足的资金来源。农村养老基金大多是通过政府资助累积的，集体组织几乎没有向农村养老基金注入经济资源。另外，农村集体组织在提供的养老形式上，仅仅体现在"五保供养"上。可以说，目前的农村养老建设等各个方面都超出了集体组织的承受能力。因此，在农村新型养老保险制度的建设中，集体组织对于养老金的补贴作用非常有限，如果要集体组织发挥其作用，就必须提升集体的经济实力，使其真正成为提供基金来源的有力支撑。从农村的现实情况进行考量，集体组织在建立和完善新农保制度中的作用仍不可忽略。
五是由于城镇化和农村剩余劳动力的转移，农村社会养老保险法律关系主体发生分化。自从1958年以来，我国居民被分为城市人口和农村人口两种不同的户籍身份，并根据他们身份的不同，附着了不同的社会分工和社会待遇。古往今来，农民这个称谓既代表了职业又体现了身份，具有两种属性。改革开放前，我国绝大多数农民仍然是以从事土地的农业生产作为主要生活来源，随着城镇化、工业化进程的加快，户籍制度的改革成为必然。由于土地供养和保障人口的减少，农民的职业出现分化。随着农村剩余劳动力的转移，农民大规模涌进城市，这就要求改革农村养老保险制度以应对多样化的社会变化。以依赖土地保障养老的程度及农民承受能力的不同来划分，可以将农民分为纯农业农民、失地农民以及农民工三类，这三个群体对土地养老保障的依赖和对新型农村社会养老保险权利义务的要求不同，不同类型的主体应当适用不同的养老保险。目前，我国并没有将新型农村社会养老保险的主体细化，造成在实践中制度的推行存在诸多困难。为了满足不同群体农民的养老需求，建立一个既能保障所有农民的基本养老又能满足各个群体农民差异要求的新型农村养老保险法律制度，已经是大势所趋。