农村集体建设用地流转问题之法律思考
2022-06-09
农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村居民个人投资或集资进行各项非农建设所使用的土地，主要包括乡镇企业用地、乡（镇）村公共设施用地和公益事业用地以及农村居民住宅用地。农村集体建设用地流转是指农村集体建设用地使用权发生转移的行为，包括使用权转让、租赁、作价入股、联营联建和抵押等。
对于农村集体建设用地流转，我国立法一直持谨慎和有保留的态度。在现行法律体制下，农村集体建设用地流转限制还比较严格，可以说基本上是被禁止的。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出："在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。"这一政策规定的出台，为农村集体建设用地流转改革突破提供了政策空间，也为其指明了改革方向。
一、农村集体建设用地流转的客观必然性
农村集体建设用地流转，是我国土地市场逐步发育的必然结果。我国的土地使用权制度改革是从国有土地开始的，现行法律规定国有土地可以进入市场而农村集体土地不可直接入市。但随着社会主义市场经济的建立，农村集体建设用地自发流转和私下交易的现象越来越普遍，农村集体建设用地流转已是大势所趋。
（一）农村集体建设用地流转是社会主义市场经济体系发展的必然结果
随着社会主义市场经济体系不断发展、完善，土地作为要素市场中一种特殊商品，必然受到市场机制的调节。从我国国情来看，城市建设和产业发展都需要大量的建设用地，而新增建设用地和农用地转用规模又受到国家土地供应计划的严格控制，使得国家通过土地征收渠道获得的建设用地供给在一定程度上成为稀缺，这就为农村集体建设用地入市流转提供了很大的机会。而农村集体建设用地面广量大，通过市场流转将大大提高了利用率，使土地资源得到了有效配置。因此，允许农村集体建设用地入市流转，是社会主义市场经济体制下生产要素合理流动与优化配置的内在要求，也是市场经济体系发展的必然结果。
（二）农村集体建设用地流转是实现土地资产保值增值的必然选择
据国土资源部测算，除交通运输和水利设施外，我国有约2.7亿亩农村集体建设用地，约为国有建设用地的2.5倍，主要用于农村的宅基地、乡（镇）村公益性设施和生产经营设施等用途。随着农村剩余劳动力转移和农村基层撤乡并镇、村组合并等社会变迁，原有村民宅基地及房屋、乡（镇）村公益性设施和公益事业用地大量闲置和废弃，不少地方一户多宅、"空心村"等现象普遍。大量土地闲置浪费，得不到有效利用，直接损害了农村集体和农民个人的利益。因此，有必要通过农村集体建设用地流转使一些闲置浪费和低效利用的存量土地得到有效利用，从根本上提高土地使用者对土地资产使用效率的关切度，加快存量建设用地流转的频率，提高土地资产的利用效率和效益，实现土地资产保值增值。
（三）农村集体建设用地流转是解决建设用地增量供给的重要途径
目前，我国城镇国有建设用地的增量供给主要依赖对农村集体土地的征收和征用。依据现行法律，国家为了公共利益需要，可对土地实行征收或征用并给予补偿。但在实际征地中，公益性建设用地和经营性建设用地不分，大量商业经营性用地采取强制性征地方式，且征地补偿标准过低，农民难以分享土地增值收益。这些问题的实质，是"农业补贴工业、农村支持城市"，是城乡要素交换关系的不平等。因此，要在"缩小征地范围"前提下增加工业化和城镇化所需的建设用地，一条可行的途径，就是推进农村集体建设用地不通过征地改变所有制性质，直接入市流转参与城镇化建设。这将开辟农村土地要素流向城市和工商业的另一条途径，作为国家征地的补充和制衡，客观上也为建立城乡平等的要素交换关系、保护农民合法权益创造了条件。
（四）农村集体建设用地流转是合理利用土地和保护耕地的必然选择
近年来，我国耕地有逐年减少的趋势，除了与我国工业化、城镇化发展阶段有关，还与现行法律规定农村集体建设用地一般情况下不能用于城镇非农建设有重要关系。其结果是，工业化、城镇化要求城镇建设用地增加，由于土地总量是一定的，农村集体建设用地并不因此而减少，就必然导致耕地等农用地的减少。同时，在国家土地利用规划确定的城镇建设用地指标不足的情况下，一些地方违法乱占耕地的情况屡见不鲜、屡禁不止。打开农村集体建设用地直接参与城镇非农建设的"主渠道"，堵住违法违规占用耕地的"暗流"，能在不减少耕地的情况下，增加工业化、城镇化建设用地供应量，在一定程度上降低了工业化、城镇化对占用耕地的压力。
二、农村集体建设用地流转的制约瓶颈
十七届三中全会以来，中央制定了一系列旨在促进农村集体建设用地流转的政策措施，各地政府在试点实践中也出台了行之有效的地方法规政策，为进一步规范和推进农村集体建设用地流转起到了积极的作用。但是，各地在开展农村集体建设用地流转试点实践中，屡碰"制度瓶颈"，制约了农村集体建设用地有序流转。
一是现行法律依据缺乏。我国现行法律规定是严格限制农村集体建设用地流转的。《土地管理法》第43条规定，"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，……"；第63条规定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，……"，这些条款显然限制了农村集体建设用地的流转。但在现实中，农村集体建设用地流转的"隐形市场"已普遍存在，主要形式有：村民在宅基地上修建房屋用于出租，或与他人联建，或以村集体的名义建设出租；城郊农村在新农村建设中，将作为宅基地置换给本村村民房屋，卖给城市居民搞房地产开发等，这些行为均没有法律依据，它反映出我国农村集体建设用地流转法律规范的滞后，已经受到市场经济的挑战。由于农村集体建设用地流转缺乏法律依据，面临诸多"制度瓶颈"，使得地方层面的试点实践难以达到预期效果。
对于农村集体建设用地流转，我国立法一直持谨慎和有保留的态度。在现行法律体制下，农村集体建设用地流转限制还比较严格，可以说基本上是被禁止的。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出："在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。"这一政策规定的出台，为农村集体建设用地流转改革突破提供了政策空间，也为其指明了改革方向。
一、农村集体建设用地流转的客观必然性
农村集体建设用地流转，是我国土地市场逐步发育的必然结果。我国的土地使用权制度改革是从国有土地开始的，现行法律规定国有土地可以进入市场而农村集体土地不可直接入市。但随着社会主义市场经济的建立，农村集体建设用地自发流转和私下交易的现象越来越普遍，农村集体建设用地流转已是大势所趋。
（一）农村集体建设用地流转是社会主义市场经济体系发展的必然结果
随着社会主义市场经济体系不断发展、完善，土地作为要素市场中一种特殊商品，必然受到市场机制的调节。从我国国情来看，城市建设和产业发展都需要大量的建设用地，而新增建设用地和农用地转用规模又受到国家土地供应计划的严格控制，使得国家通过土地征收渠道获得的建设用地供给在一定程度上成为稀缺，这就为农村集体建设用地入市流转提供了很大的机会。而农村集体建设用地面广量大，通过市场流转将大大提高了利用率，使土地资源得到了有效配置。因此，允许农村集体建设用地入市流转，是社会主义市场经济体制下生产要素合理流动与优化配置的内在要求，也是市场经济体系发展的必然结果。
（二）农村集体建设用地流转是实现土地资产保值增值的必然选择
据国土资源部测算，除交通运输和水利设施外，我国有约2.7亿亩农村集体建设用地，约为国有建设用地的2.5倍，主要用于农村的宅基地、乡（镇）村公益性设施和生产经营设施等用途。随着农村剩余劳动力转移和农村基层撤乡并镇、村组合并等社会变迁，原有村民宅基地及房屋、乡（镇）村公益性设施和公益事业用地大量闲置和废弃，不少地方一户多宅、"空心村"等现象普遍。大量土地闲置浪费，得不到有效利用，直接损害了农村集体和农民个人的利益。因此，有必要通过农村集体建设用地流转使一些闲置浪费和低效利用的存量土地得到有效利用，从根本上提高土地使用者对土地资产使用效率的关切度，加快存量建设用地流转的频率，提高土地资产的利用效率和效益，实现土地资产保值增值。
（三）农村集体建设用地流转是解决建设用地增量供给的重要途径
目前，我国城镇国有建设用地的增量供给主要依赖对农村集体土地的征收和征用。依据现行法律，国家为了公共利益需要，可对土地实行征收或征用并给予补偿。但在实际征地中，公益性建设用地和经营性建设用地不分，大量商业经营性用地采取强制性征地方式，且征地补偿标准过低，农民难以分享土地增值收益。这些问题的实质，是"农业补贴工业、农村支持城市"，是城乡要素交换关系的不平等。因此，要在"缩小征地范围"前提下增加工业化和城镇化所需的建设用地，一条可行的途径，就是推进农村集体建设用地不通过征地改变所有制性质，直接入市流转参与城镇化建设。这将开辟农村土地要素流向城市和工商业的另一条途径，作为国家征地的补充和制衡，客观上也为建立城乡平等的要素交换关系、保护农民合法权益创造了条件。
（四）农村集体建设用地流转是合理利用土地和保护耕地的必然选择
近年来，我国耕地有逐年减少的趋势，除了与我国工业化、城镇化发展阶段有关，还与现行法律规定农村集体建设用地一般情况下不能用于城镇非农建设有重要关系。其结果是，工业化、城镇化要求城镇建设用地增加，由于土地总量是一定的，农村集体建设用地并不因此而减少，就必然导致耕地等农用地的减少。同时，在国家土地利用规划确定的城镇建设用地指标不足的情况下，一些地方违法乱占耕地的情况屡见不鲜、屡禁不止。打开农村集体建设用地直接参与城镇非农建设的"主渠道"，堵住违法违规占用耕地的"暗流"，能在不减少耕地的情况下，增加工业化、城镇化建设用地供应量，在一定程度上降低了工业化、城镇化对占用耕地的压力。
二、农村集体建设用地流转的制约瓶颈
十七届三中全会以来，中央制定了一系列旨在促进农村集体建设用地流转的政策措施，各地政府在试点实践中也出台了行之有效的地方法规政策，为进一步规范和推进农村集体建设用地流转起到了积极的作用。但是，各地在开展农村集体建设用地流转试点实践中，屡碰"制度瓶颈"，制约了农村集体建设用地有序流转。
一是现行法律依据缺乏。我国现行法律规定是严格限制农村集体建设用地流转的。《土地管理法》第43条规定，"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，……"；第63条规定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，……"，这些条款显然限制了农村集体建设用地的流转。但在现实中，农村集体建设用地流转的"隐形市场"已普遍存在，主要形式有：村民在宅基地上修建房屋用于出租，或与他人联建，或以村集体的名义建设出租；城郊农村在新农村建设中，将作为宅基地置换给本村村民房屋，卖给城市居民搞房地产开发等，这些行为均没有法律依据，它反映出我国农村集体建设用地流转法律规范的滞后，已经受到市场经济的挑战。由于农村集体建设用地流转缺乏法律依据，面临诸多"制度瓶颈"，使得地方层面的试点实践难以达到预期效果。