从行政刑法角度探讨非法集资的法律规制

　　民间借贷行为发端于平等主体之间的资金流转，最开始属于民法规制的范畴，但是随着借贷利率的无限上升、借贷形式的不端更新、不能及时还款造成资金链断裂、非法占有所借资金等现象的愈演愈烈，民间借贷可能会转化为非法集资，触犯国家对于经济秩序的管理规定，破坏金融制度，从而进入行政法乃至刑法的视域。刑法是其他法律的补充和底限，以刑法来规制民间借贷行为是因为行为本身已经突破了民间借贷合法的范畴，具有非法集资的性质，具备刑事违法性和刑罚当罚性，并非不考虑我国中小企业生存的困境。如前所述，民间借贷由民法规制转而由行政法、刑法规制有其自身的发展历程，不是一开始就动用刑法。

　　一、非法集资类犯罪的刑法规定及其与行政法的关系

　　当前，我国《刑法》规制非法集资行为的条文主要有：第一百七十六条非法吸收公众存款罪，第一百七十九条擅自发行股票、公司、企业债券罪，第一百九十二条集资诈骗罪。通过分析这三个法条的罪状，可以发现，非法吸收公众存款罪中，认定“非法”所依之“法”并没有说明。擅自发行股票、公司、企业债券罪表述为“未经国家有关主管部门批准，擅自发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节”，这里也没有明确由哪些主管部门根据哪些法律、法规的规定批准。集资诈骗罪表述为“以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资，数额较大的”，对于“非法集资”的含义和具体方式没有说明。这三个罪名均属于空白罪状，因为“空白罪状的依据并非是在刑法条文中包含了‘违反……法规规定’的表述，而是在于刑法条文指向的具体犯罪的构成要件是否要参照其他法律规定。”[1]《刑法》对于非法集资类犯罪的制裁多半要借助于司法解释及其他法律、法规的规定来实现。了解这其中指向的司法解释、其他法律、法规的规定，有助于合理界定、惩处并预防非法集资类犯罪。

　　三个条文均位于第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中，这些犯罪属于法定犯，而法定犯的概念与行政犯大体相同，这些犯罪可视作行政犯。[2]通过前面对行政犯罪的分析可知，行政犯罪触犯了行政法律和刑事法律，需要承担行政责任和刑事责任，具体到规制非法集资类犯罪的三个罪名，行政法规便可视为其前置性规定，也是其构成犯罪的“必经之路”，那么，行政法规是如何规制这些行为的，行政法规如何实现和刑法规定的对接以及如果通过行政法手段遏制此类案件发展成为刑事案件是本文主要解决的三个问题。

　　二、规制非法集资行为的行政法概述

　　通过对我国现行行政法进行梳理可知，规制非法集资行为的行政法规范性文件主要有以下六个。这些规范性文件包括行政法规和部门规章，前者是指国务院根据宪法、法律制定的及其发布的具有规范性性质和内容的决定和命令，主要有1993年《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》，1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。后者指国务院所属部委及其内置机构根据法律和行政法规在本部门职权范围内制定的规范性文件，主要包括以下四个：1999年中国人民银行发布的《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》，2002年发布的《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》，2007年通过的《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会于2008年联合发布的《关于整治非法证券活动有关问题的通知》。行政法规的效力要高于部门规章的效力。从调整范围来看，这些规范性法律文件有些从总体上禁止非法集资，有些具体规定了非法集资的含义、表现、罚则，有些则以行政规章的形式保障政策的执行。

　　三、行政法规制非法集资行为的实体规定和程序规定

　　行政法中一般不会出现“民间借贷”的表述，代之以“高利贷”、“地下钱庄”、“非法集资”等说法，这说明本属于民法规制领域的民间借贷行为性质发生了变化。

　　上个世纪90年代我国金融业出现了“金融三乱”，指单位或个人乱集资、乱批设金融机构、乱办金融业务。[3]1993年国务院通过了《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》，主要规定有偿集资的禁止以及例外，表明了国务院整顿非法集资、恢复市场秩序的态度和决心。

　　（一）实体规定

　　在我国，非法集资行为主要可分为两类，一是直接融资，资金需求者直接向多个资金供给者发出要约或要约邀请，请求提供资金；二是间接融资，即通过金融中介机构融资，资金供给方在一定条件下将资金交给金融中介机构，后者再将资金交给资金需求方。擅自发行股票、公司、企业债券罪规制的直接融资行为，而非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪规制的间接融资的行为。

　　1.对直接融资行为的规制

　　“两高”、公安部、证监会于2008年联合发布的《关于整治非法证券活动有关问题的通知》。这份文件中专门谈到关于擅自发行证券的责任追究，界定了诸多法律界限，对于公司及其股东向社会公众擅自转让股票行为的性质、非法证券活动性质等在司法实践中容易模糊之处进行了阐释，并明确了擅自发行证券的责任、非法经营证券业务的责任。指出了擅自发行证券违反《证券法》或《刑法》所承担的不同责任，兼顾了行政法与刑法的规定。

　　2.对间接融资行为的规制

　　规制非法集资行为的具体办法体现在《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》和《关于整治非法证券活动有关问题的通知》三个法律文件中。

　　司法实践中，非法吸收公众存款罪所依之“法”便是《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《办法》）。《办法》对于非法金融机构、非法金融业务活动的含义进行了界定，规定各行政机关对于取缔非法金融机构和非法金融业务活动的分工，债权债务的清理清退原则，明确了有关人员的法律责任。

　　本《办法》列举的非法金融业务活动主要有三类——非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，非法集资，非法发放贷款等，再加一个兜底条款——中国人民银行认定的其他非法金融业务活动。关于非法集资，《办法》则没有进行详细的解释，只是陈述了“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”这一行为。中国人民银行于1999年针对《办法》发布了《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》主要细化了非法集资的含义和表现形式，正好弥补了《办法》未充分界定非法集资的缺陷。

　　（二）程序规定

　　对于非法集资行为的程序法规定集中在《办法》中，规定了中国人民银行从立案——调查取证——认定——做出取缔决定——公告的一整套程序，使每一步程序都有法可依。在这个过程中，工商行政管理机关、金融机构、地方政府和公安机关与中国人民银行相互配合。其中，最重要的是公安机关的职能。

　　除了《办法》之外，还有两个规范性文件从程序上打击非法集资行为。《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》界定了高利贷的含义，在抵制地下钱庄、打击高利贷的同时，提到了金融机构改善金融服务的具体方法以及宣传金融法规、信贷政策的途径，将“疏导与制裁并举”的行政手段以部门规章的形式确立下来。《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》设立了“处置非法集资部际联席会议”制度，[4]将联席会议作为专门机构负责监督各级政府上报的非法集资类案件，进行统一控制和处理。

　　四、现行规定存在的问题

　　（一）空白罪状参照规范性文件级别较低

　　关于空白罪状引证其他法律规定，刑法没有明确说明。但是《刑法》第九十六条对“违反国家规定”的含义做了解释，是指违反全国人大及其常委会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。由前面的分析可知，非法集资类犯罪引证的规范性文件主要有行政法规、部门规章，由于其表述的含糊性，在司法适用的过程中还要借用司法解释的规定来认定。该类犯罪所引证的规范性文件法律效力级别较低，而且内容庞杂，主体复杂，不利于正确适用，有违罪刑法定原则。

　　（二）行政法与刑法衔接不力

　　具体体现在《办法》中，第九条规定对非法金融机构、非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款以及非法集资，中国人民银行一经发现，应当立即调查、核实；经初步认定后，应当及时提请公安机关依法立案侦查。但是中国人民银行什么时候应当移交案件？“初步认定”的标准何在？这里没有厘清行政违法与刑事犯罪的区别，会导致中国人民银行无所适从，或者拖延案件的办理。