浅析行政权的滥用

　　丹宁勋爵是深刻认识到法律对行政权滥用的无力和危险的，在《法律的训诫》一书中，他写道：“我们保护个人自由的程序是有效的，但防止滥用权力的程序却不那么有效。正如铲和锹不再适合挖煤一样，发布禁制令，调卷令和案件的起诉程序不适合新时代的要求。”英国在30年前，各种行政裁判所曾经盛行一时。政府大量设置行政裁判所，只要裁判所属于政府职权范围之内，法官便不能管束它。所以当裁判所作出错判时，丹宁就指出：该裁判所完全超越了权限，且只有这个办法可以对裁判所的判决提出质疑。从此他打破了1841年以来的惯例。随着案件的不断出现，法院就以裁判所犯有“法律错误”为由纠正了裁判所的错判。

　　一、行政权滥用的原因

　　行政权力的滥用，究其原因，我们应当归结到行政权力自身的特征上来，它以国家强制力保障实施，若一旦缺乏必要的制约，就极易背离其服务公共利益的根本目的从而侵犯公民的合法权利，导致权力的滥用；由于行政权力在运行过程中能够给权力主体带来荣誉和利益，因而权力行使者总有一种将自己拥有的权力扩大化，以最大限度地维护其利益的冲动，政府社会管理职能日益扩大及其对社会运行的主导性得到加强，各种权力的行使一旦超出了特定的范围和界限，其对公民权利的侵犯也就不可避免。

　　二、行政权的合理性审查

　　行政自由裁量权作为行政机关“自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力”，日益得到承认和尊重并成为现代行政法的一个核心内容。尽管行政自由裁量权是现代行政的有力工具，但它存在着被滥用的危险，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。因此它必须受到审查与监督，否则将导致行政专横与恣意。合理性审查作为合法性审查的延伸和补充，对行政主体提出了更深层次的要求，体现了“实质正义、人间伦理，离形式倾向的法律最远”，是行政法治发展的必然趋势，已成为世界各国控制行政自由裁量权的公认原则。而在我国现行的司法审查制度中，行政合法性已经受到了司法监督，但行政合理性尚未受到司法的有效监督，对行政自由裁量的合理性审查尚处于起步阶段，对这一问题的研究尚不充分。

　　行政自由裁量权的合理性审查范围，涉及行政职权与司法审判权的关系问题。合理性审查的目的是制约行政权，而不是削弱行政权，更不是代替行政权。在我国，目前对于合理性司法审查的具体操作标准，尚无立法上的规定，也缺乏司法判例参照。纵观各国合理性司法审查具体标准，虽不尽一致，但对行政裁量“目的适当”和“相关考虑”的考察已经成为西方法治国家的共识。因此，我国可借鉴国外经验，优先将上述两者作为法院判定行政行为是否“滥用职权”或“显失公正”的具体操作标准。

　　目的适当是指具体行政裁量行为所追求的目的是法律授权的目的，并且在追求法定目的的同时不存在法律所不允许的附属目的和隐藏目的。？？探求立法目的，符合立法本意，是依法行政必然要求。行政机关作出行政裁量决定时都必须严格遵循法律授权的目的，针对具体情况，选择最符合立法机关的授权意图的决定，因此，行政机关若是违背了法律赋予其行使自由裁量权的目的，应按滥用权力论。

　　所谓相关因素，是指与行政裁量决定之间的内在关系并可以作为决定根据的因素。考虑相关因素是依法行政和法治的内在要求，设计相关因素，从立法上明确了行政机关行使裁量权的基本思路和轨迹，它是立法机关对裁量决定的一种预期追求，行政机关必须服从和落实立法机关的意愿，否则，法院可判定行政裁量行为不具合理性。

　　对于相关因素的规定，大致存在着三种可能情况：一是法律穷尽规定了所有与所处理事件有内在联系的相关因素；二是法律规定了若干相关因素，另外还赋予行政机关去裁量创设其认为是合理的相关因素；三是法律没有确定任何的相关因素，完全由行政机关自己根据个案去裁量创设。从各国立法上看，上述第一种情况较为少见，后面两种情况是常态，并且，除非法律明确地指出其所列的相关因素是穷尽性的、排他性的，不允许任何的创设，在后两种情况下，还存在法律未明确的默示相关因素，法院必须通过一定的规则去推导阐释，而这种规则理论与实务界尚在讨论探求中。

　　行政机关作出裁量决定时应当只考虑相关因素，以此来追求裁定的最佳效力。但在执法实践中，行政机关往往会考虑不相关因素或未考虑相关因素，那么法院如何来认定行政裁量决定的效力呢？是不是都会导致行政裁量决定被变更和撤销？关键要看法律是否对相关因素作了穷尽性规定。所以，行政机关作出裁量决定时必须考虑明示相关因素，如果不考虑其中一个或几个，同样构成违法，属于行政合法性审查研究对象，与合理性审查有质的区别，其法律后果是导致行政裁量决定无效和被撤销。

　　三、健全行政权力的监督制约，建设法制型、服务型政府

　　在对行政权力进行合理性审查的同时，我们还应该健全行政权力的监督制约机制，首先，要健全和强化权力机关的监督机构，例如建立相应的法制化、常态化的监督机构，尽快制定监督法等；其次，要大力推进社会舆论监督；最后，改革行政机关自我监督体制，使其具有独立性，现行的监察审计机构均为双重领导体制，因此在实际的监管工作中很难做到绝对的独立。改革和完善行政机关自我监督体制的首要任务就是建立起垂直领导体制，使其从行政机关中独立出来。

　　党的十八大再次重申了建立社会主义法治国家这一基本国策。十八大报告指出“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。各级行政部门必须有法必依、执法必严，向真正意义上的法治型政府转变，决不允许行政权力滥用现象的出现，同时应有效的减少和避免法律与法律之间冲突和矛盾，加强法律的可操作性。新形势下，各级政府应该重视社会管理和公共服务职能的履行，加快向服务型政府转变的步伐，通过法律的约束和职能的重新界定，更好的为企业创造公平竞争的市场环境，为公民提供完善的社会公共服务。

　　【参考文献】

　　[1]（英）丹宁勋爵.法律的训诫[M].杨白揆，刘庸安，丁健，译.法律出版社，1999：72.

　　[2]MarshallEDimork.LawandDynamicAdministration[M].NewYork：PraegerPublishers，1980.131。

　　[3]（法）孟德斯鸠.论法的精神[M].人民出版社，2010：105.

　　[4]孙笑侠.法律对行政的控制[M].济南：山东人民出版社，1999：277，24.