我国地方政府性债务风险管理浅析

　地方政府性债务，是指地方政府及其职能部门（机构），由财政经常性拨款的事业单位等直接借入、拖欠或依据合同提供担保形成的债务，以及地方政府及其职能部门（机构）成立的公司为进行基础性、公益性建设，以政府信用直接借入或依法提供担保形成的债务。2008年美国次贷危机以及随后的欧洲主权债务危机引发的全球性金融业动荡至今仍深刻的影响着世界经济。作为世界经济重要组成部分的中国，为应对危机冲击，于2009年推出了四万亿经济刺激计划，其中中央政府投入1.18万亿，地方政府承担配套的资金投入。为了缓解地方政府资金需求压力，2009年财政部代地方政府发行了2000亿元的债券。与此同时各级地方政府依托融资平台通过银行贷款、BT、发行债券等方式筹集建设资金。此轮扩张性的财政刺激计划，一方面为应对金融危机的冲击，扩大内需，保障经济增长起到了积极的作用;另一方面，大规模的举债融资导致地方政府性债务规模迅速攀升，信用风险日渐显现。2014年，中国债市出现了超日债券违约事件，系近年来首例债券实质性违约事件，联系之前新中基、海龙债等一系列信用风险事件，原因大多是发债主体自身经营出现困难，另外还有对关联企业进行担保代偿导致资金链断裂所致，尽管未教育论文出现大面积群体性违约事件，但无疑为地方政府性债务的管理敲响了警钟。 

　　一、我国地方政府性债务发展现状 

　　2014年8月31日，全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。新的预算法指明了建立现代财政制度的改革方向，在构建全口径预算管理制度、预算公开制度以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面的同时，法规还赋予了地方政府一定的发债权，进一步规范地方政府性债务管理，对地方政府债务风险化解、拓宽地方融资渠道有着纲领性的指导意义。 

　　图表1  2013年6月底全国地方政府性债务规模  （单位：万亿元） 

　　（资料来源：国家审计署网站） 

　　图表2 全国地方政府性债务举债主体情况 

　　（资料来源：国家审计署网站） 

　　国家审计署数据显示，截止2013年6月底我国地方政府性债务余额达到17.89万亿元（详情见图表1），且举债主体呈现多样化趋势（详情见图表2），其中负有偿还责任的债务余额为10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%，我国地方政府性债务未来三年到期需偿还的债务分别占总体债务规模的17.06%、11.58%、7.79%，巨额地方债务及其潜在危险，引起社会各界对中国地方财政可持续性、中国经济转型升级可实现性，中国金融体系稳健性的忧虑。 

　　二、我国地方政府性债务风险成因。 

　　（一）政府间收入分配体制不完善造成地方政府财权事权不匹配。 

　　我国1994年分税制财政体制确立的重要目标之一就是扭转中央财政状况长期不足的局面，并通过转移支付制度平衡地方差异。然而当时的改革缺乏配套性和联动性，对财权的分配的变革并未辅之以事权的调整。此后，虽然对中央和地方事权进行过调整，但是未从根本上改变大量事权沉淀于地方的事实。此外，分税制改革本身倾向于增强中央财力的初衷也加剧了地方政府事权和财权的不匹配，主要表现在：首先，主力税种集中于中央，地方缺乏稳定税源;其次，由于我国财税体制改革的需要，地方征收的一些税种，如农业税逐步淡出历史舞台，直接或间接地削弱了地方财政收入能力;再次，我国的转移支付制度长期缺乏创新，转移支付标准模糊不清，转移支付透明度不足。 

　　（二）我国地方政府投融资体制改革滞后，市场化程度低。厉以宁教授在他的著作《中国经济——双重转型之路》中指出，我国正经历着从计划经济体制向市场经济体制和农业社会向工业社会双重转型的过程中，在这一双重转型之路上，我国计划体制下的政府投融资模式正在被打破，而新的适应市场经济体制要求的政府投融资模式还未完全建立，就是在这新旧体制的激烈碰撞中，一些投融资领域的弊端逐渐显露，主要表现为政府投资“越位”、缺乏整体规划和科学论证、多头参与分头管理、风险意识淡薄等。另外，整个领域缺乏权威公正的债务评级机构，造成整个债务链条从源头就缺乏真实性。