民主党派成员任正职的现状研究
2022-06-09
新时期民主党派参政议政要与时俱进，民主党派成员在我国国务院所属部门及各省（区、市）、副省级城市和省级人民团体、企事业单位任职是民主党派成员参政议政的重要形式和内容。目前民主党派成员在我国国家机关担任领导大多是副职，较多集中在文、教、卫部门。中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》明确提出，"要重点推动民主党派、工商联成员和无党派人士进各级人大、政府和政协领导班子，加大政府部门正职安排力度"。
一、与建国初期相比，民主党派成员任职特点的变化及现存问题
（一）与建国初期相比，我国民主党派成员任职情况存在以下几个方面变化：
1、由高层次安排向多层面安排转变。新政治协商会议第一次全体会议，共45个单位，正式代表580人，候补代表77人，总共662人。在这662人当中，各民主党派约占30%。1949年9月30日下午，大会选举了中国人民政治协商会议第一届全国委员会委员180人；选举了中央人民政府主席、副主席及全体委员。选举结果中，民主人士26名，占46.5%。后任命政务院委员15名，其中民主人士9名，占60%。此后在全国人大常委会副委员长中民主党派成员占有一定比例。建国初期注重对民主党派成员的高层次安排，近年来，民主党派在县以上的国家机关都有任职，任职呈现多层面。随着我国多党合作制度的不断发展，越来越多的非中共人士在各级人大、政府、司法机关和政协等机构中担任领导职务。
2、民主党派成员任职的人数增加。建国初期，民主党派成员相对较少，任职成员也大都在高层，除国务院所属部门外，民主党派成员在各省（区、市）、副省级城市和省级人民团体、企事业单位领导班子中鲜有。截止2012年4月，担任县处级以上职务的党外干部已达3.1万人，其中地方政府和部门及司法机关领导班子共配备党外干部3500人，30个省区市政府配备了党外副省长（副主席、副市长），近90%的市县两级政府配备了党外副职。中央国家机关和最高法院、最高检察院领导班子中配备党外干部20人。还有许多民主党派成员、无党派人士在高等院校，人民团体、科研院所和国有企业中担任领导职务。民主党派成员任职人数持增加态势。
3、由建国时期的部委正职到目前的"副职现象"。1954年宪法之前的政务院所辖机构负责人93名，其中民主人士42名，占45.1%。建国初期的第1-3届国务院各部委正职负责人中，"非中共成员"任正职所占比例分别为37.1%、22.5%、16.6%。目前我国部委正职中仅有两名"非中共人士"担任正职。虽然目前有较多民主党派成员和无党派人士在各省（区、市）、副省级城市和省级人民团体、企事业单位中任职但绝大多数是副职，甚至在升迁时，也是基本按照"副职升迁"规律运行，从下一级副职直接升任为上一级副职或者副职间的平级调动。
（二）目前民主党派成员任职所面临的问题。
民主党派成员大多集中在文、教、卫等部门，任职总人数比建国初期多，由高层任职到多层次任职转变，但目前副职较多，民主党派担任正职虽有一定人数，但是与民主党派任职总数和我国总体国家机关规模上来看，民主党派担任正职的人数所占比例不大。民主党派和共产党在现实中仍然存在着实质上的不平等。例如，一些国家机关和事业单位在招考招聘公职人员时，往往以"中共党员"作为必备（优先考虑）的条件，无意中将非中共人士排除在外；在推荐、选举和委任县处级以上公职人员时，同样也以"中共党员"作为显性或隐性的首要考虑条件，关于民主党派人士的正职安排，实职安排重视程度不够。
二、民主党派成员担任政府部门正职具备的理论基础
（一）民主党派成员担任正职所具备的法律基础。
我国宪法没有规定关于非中共人士不可担任部门正职的条款。依据宪法的精神，我国各政党在法律面前一律平等，即在权利、义务上的平等，并且这种平等不仅是形式上的平等，更是实质上的平等。选举法规定，除依照法律被剥夺政治权利，凡年满18周岁的公民，都有选举权和被选举权。选举制度是指法律规定的关于选拔和推举国家代表机关和国家公职人员等各项制度的总称，我国的选举制度和选举基本原则也没有对民主党派人士的任职限制。
（二）民主党派成员担任正职所具备的政策基础。
从在《中国人民政治协商会议共同纲领》中的表述，新中国是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权。因此，政府内部有代表各个阶级统一战线的党外人士任正职顺理成章。1989年12月制定颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出了我国各民主党派参政的基本点。重申了民主党派参政的基本点，即：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。概括起来说，就是"一个参加，三个参与"。其中包括举荐民主党派成员、无党派人士担任国家及政府领导职务；民主党派在人民政协发挥作用等等。2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出要"选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务"。2005年，在中共中央下发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称2005年5号文件）曾提出县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务，"符合条件的可以担任正职"。2007年10月，中共十七大报告也明确提出，"选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务"。2012年2月出台的中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（中发[2012]4号，简称2012年4号文件）精神时，明确提出，"要重点推动民主党派、工商联成员和无党派人士进各级人大、政府和政协领导班子，加大政府部门正职安排力度"。中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林在全国学习贯彻《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》电视电话会议上也强调，"适当增加安排职数、扩大安排部门、推动正职安排"。
在我国无论是宪法和中共中央的文件规定中不但没有限制民主党派人士在政府哪些部门任何种职务的条款，而且还强调要对民主党派成员"推动正职安排"。在我国的统一战线中，共产党和民主党派人士都可以出任国家领导人，当然包括一些部门的首要负责人即实实在在的"领导者"、"一把手"和"掌舵人"。
三、民主党派成员担任正职的情况及其优势和自身建设存在的问题
（一）建国初期我国民主党派成员担任正职的情况分析。
我国自建国前夕至建国后的20多年的时间里，民主党派人士在国务院（1954年宪法之前的政务院）所辖机构负责人中都占有一定比例。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重举行，宣告中国人民政治协商会议正式成立，本次会议实际上是肩负了执行全国人民代表大会职权的重任。选举产生人员中，政务院所辖机构负责人93名，其中民主人士42名，占45%。1954年第一届国务院各部委任正职总人数35名，其中非中共人士13名，民主党派成员9名；1959年第二届国务院各部委任正职总人数40名，其中非中共人士9名，民主党派成员6名；1965年第三届国务院各部委任正职总人数48名，其中非中共人士8名，民主党派成员6名。由于各种原因，自1972年傅作义先生辞去水利部长至2007年致公党党员万钢担任科技部长35年间无民主党派成员担任部委一把手。
（二）目前我国民主党派成员担任正职的情况。
我国近些年来，国家机关加大了对民主党派成员的提拔任用。截止2012年4月，国务院组成部门有2名正职党外官员（科技部长万钢、卫生部长陈竺）；在地方，虽然内地31个省级政府尚无正职党外官员，但各省（区、市）、副省级城市和省级人民团体、企事业单位领导班子共配备党外正职137名。其中在省级政府组成部门中已有22名正职党外官员，分布于北京、上海等17个省（市、区）。他们大多是某一领域的专家，"高知"是他们的突出特征，任职部门主要集中在教科文卫等专业性较强的领域，逐步向关系国计民生的经济领域和关系群众切身利益的执法监督等领域拓展。
一、与建国初期相比，民主党派成员任职特点的变化及现存问题
（一）与建国初期相比，我国民主党派成员任职情况存在以下几个方面变化：
1、由高层次安排向多层面安排转变。新政治协商会议第一次全体会议，共45个单位，正式代表580人，候补代表77人，总共662人。在这662人当中，各民主党派约占30%。1949年9月30日下午，大会选举了中国人民政治协商会议第一届全国委员会委员180人；选举了中央人民政府主席、副主席及全体委员。选举结果中，民主人士26名，占46.5%。后任命政务院委员15名，其中民主人士9名，占60%。此后在全国人大常委会副委员长中民主党派成员占有一定比例。建国初期注重对民主党派成员的高层次安排，近年来，民主党派在县以上的国家机关都有任职，任职呈现多层面。随着我国多党合作制度的不断发展，越来越多的非中共人士在各级人大、政府、司法机关和政协等机构中担任领导职务。
2、民主党派成员任职的人数增加。建国初期，民主党派成员相对较少，任职成员也大都在高层，除国务院所属部门外，民主党派成员在各省（区、市）、副省级城市和省级人民团体、企事业单位领导班子中鲜有。截止2012年4月，担任县处级以上职务的党外干部已达3.1万人，其中地方政府和部门及司法机关领导班子共配备党外干部3500人，30个省区市政府配备了党外副省长（副主席、副市长），近90%的市县两级政府配备了党外副职。中央国家机关和最高法院、最高检察院领导班子中配备党外干部20人。还有许多民主党派成员、无党派人士在高等院校，人民团体、科研院所和国有企业中担任领导职务。民主党派成员任职人数持增加态势。
3、由建国时期的部委正职到目前的"副职现象"。1954年宪法之前的政务院所辖机构负责人93名，其中民主人士42名，占45.1%。建国初期的第1-3届国务院各部委正职负责人中，"非中共成员"任正职所占比例分别为37.1%、22.5%、16.6%。目前我国部委正职中仅有两名"非中共人士"担任正职。虽然目前有较多民主党派成员和无党派人士在各省（区、市）、副省级城市和省级人民团体、企事业单位中任职但绝大多数是副职，甚至在升迁时，也是基本按照"副职升迁"规律运行，从下一级副职直接升任为上一级副职或者副职间的平级调动。
（二）目前民主党派成员任职所面临的问题。
民主党派成员大多集中在文、教、卫等部门，任职总人数比建国初期多，由高层任职到多层次任职转变，但目前副职较多，民主党派担任正职虽有一定人数，但是与民主党派任职总数和我国总体国家机关规模上来看，民主党派担任正职的人数所占比例不大。民主党派和共产党在现实中仍然存在着实质上的不平等。例如，一些国家机关和事业单位在招考招聘公职人员时，往往以"中共党员"作为必备（优先考虑）的条件，无意中将非中共人士排除在外；在推荐、选举和委任县处级以上公职人员时，同样也以"中共党员"作为显性或隐性的首要考虑条件，关于民主党派人士的正职安排，实职安排重视程度不够。
二、民主党派成员担任政府部门正职具备的理论基础
（一）民主党派成员担任正职所具备的法律基础。
我国宪法没有规定关于非中共人士不可担任部门正职的条款。依据宪法的精神，我国各政党在法律面前一律平等，即在权利、义务上的平等，并且这种平等不仅是形式上的平等，更是实质上的平等。选举法规定，除依照法律被剥夺政治权利，凡年满18周岁的公民，都有选举权和被选举权。选举制度是指法律规定的关于选拔和推举国家代表机关和国家公职人员等各项制度的总称，我国的选举制度和选举基本原则也没有对民主党派人士的任职限制。
（二）民主党派成员担任正职所具备的政策基础。
从在《中国人民政治协商会议共同纲领》中的表述，新中国是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权。因此，政府内部有代表各个阶级统一战线的党外人士任正职顺理成章。1989年12月制定颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出了我国各民主党派参政的基本点。重申了民主党派参政的基本点，即：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。概括起来说，就是"一个参加，三个参与"。其中包括举荐民主党派成员、无党派人士担任国家及政府领导职务；民主党派在人民政协发挥作用等等。2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出要"选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务"。2005年，在中共中央下发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称2005年5号文件）曾提出县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务，"符合条件的可以担任正职"。2007年10月，中共十七大报告也明确提出，"选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务"。2012年2月出台的中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（中发[2012]4号，简称2012年4号文件）精神时，明确提出，"要重点推动民主党派、工商联成员和无党派人士进各级人大、政府和政协领导班子，加大政府部门正职安排力度"。中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林在全国学习贯彻《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》电视电话会议上也强调，"适当增加安排职数、扩大安排部门、推动正职安排"。
在我国无论是宪法和中共中央的文件规定中不但没有限制民主党派人士在政府哪些部门任何种职务的条款，而且还强调要对民主党派成员"推动正职安排"。在我国的统一战线中，共产党和民主党派人士都可以出任国家领导人，当然包括一些部门的首要负责人即实实在在的"领导者"、"一把手"和"掌舵人"。
三、民主党派成员担任正职的情况及其优势和自身建设存在的问题
（一）建国初期我国民主党派成员担任正职的情况分析。
我国自建国前夕至建国后的20多年的时间里，民主党派人士在国务院（1954年宪法之前的政务院）所辖机构负责人中都占有一定比例。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重举行，宣告中国人民政治协商会议正式成立，本次会议实际上是肩负了执行全国人民代表大会职权的重任。选举产生人员中，政务院所辖机构负责人93名，其中民主人士42名，占45%。1954年第一届国务院各部委任正职总人数35名，其中非中共人士13名，民主党派成员9名；1959年第二届国务院各部委任正职总人数40名，其中非中共人士9名，民主党派成员6名；1965年第三届国务院各部委任正职总人数48名，其中非中共人士8名，民主党派成员6名。由于各种原因，自1972年傅作义先生辞去水利部长至2007年致公党党员万钢担任科技部长35年间无民主党派成员担任部委一把手。
（二）目前我国民主党派成员担任正职的情况。
我国近些年来，国家机关加大了对民主党派成员的提拔任用。截止2012年4月，国务院组成部门有2名正职党外官员（科技部长万钢、卫生部长陈竺）；在地方，虽然内地31个省级政府尚无正职党外官员，但各省（区、市）、副省级城市和省级人民团体、企事业单位领导班子共配备党外正职137名。其中在省级政府组成部门中已有22名正职党外官员，分布于北京、上海等17个省（市、区）。他们大多是某一领域的专家，"高知"是他们的突出特征，任职部门主要集中在教科文卫等专业性较强的领域，逐步向关系国计民生的经济领域和关系群众切身利益的执法监督等领域拓展。