生态城镇化建设的问题和对策
2022-06-09
党的十八大强调，"要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路"。福建森林覆盖率连续36年保持全国第一，是全国唯一一个保持水、大气、生态环境均全优的省份，要把握好福建生态城镇化建设的有利条件，把生态文明理念融入城镇化全过程，加强城镇化过程中的环境保护，进一步推进福建生态城镇化建设。
一、生态城镇化建设的基础
1.自然生态资源丰富
福建省地处东南沿海，山海资源得天独厚，人居环境优美舒适，有着人与自然和谐共处的良好基础，生态环境质量一直位居全国前列。2012年，全省12条主要水系水质保持优良，水域功能达标率为97.9%，是全国四个优质地表水省份之一，且明显优于全国平均水平；全省23个城市均达到或优于国家二级标准，明显高于全国平均水平，空气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物浓度低于全国平均水平20%～30%；全省森林覆盖率63.10%，位居全国首位。
2.经济发展基础良好
过去五年，福建省生产总值年均增速达12.6%，经济总量从突破万亿元增加到2012年的近2万亿元；2012年，公共财政总收入3008.91亿元，其中地方公共财政收入1776.21亿元；城镇居民人均可支配收入28055元，增长12.6%；农民人均纯收入9967元，增长13.5%。现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业加快发展，高新技术产业增加值占国内生产总值的比重达到13.4%，科技促进经济社会发展指数居全国第五位；城镇化率从50.4%提高到58.1%；基础设施日臻完善，港口吞吐量超过3亿吨。
3.生态建设扎实有效
福建省委、省政府十分重视生态建设。2001年，在开展大规模的生态保护调查的基础上，福建提出"生态省"的战略构想；2002年，建设"生态省"正式写进政府工作报告，同年11月，福建被批准为全国第一批生态省建设试点省份；2004年年底，《福建生态省建设总体规划纲要》提出，要在20年内完成以生态农业、生态效益型工业、生态旅游和绿色消费为基础的生态效益型经济等六大体系建设；2006年4月，福建颁布《关于生态省建设总体规划纲要的实施意见》；2010年1月，《福建生态功能区划》正式实施；2011年9月，出台《福建生态省建设"十二五"规划》；2013年年初省委省政府提出由建设"生态省"向建设"生态文明示范区"跨越的新思路和新举措。目前，福建省拥有国际花园城市2个、国家环保模范城市3个、国家园林城市（县城）8个、国家级生态乡镇16个、省级生态乡镇127个，国家级生态村3个、省级生态村120个。
二、福建生态城镇化建设的压力
1.经济发展方式尚未根本转变，实现减排目标压力大
福建经济发展方式尚未根本转变，产业结构还不尽合理，低能耗、低污染、高附加值的第三产业和高新技术产业占国民经济的比重较低。特别是近年来，随着沿海临港重化工业等产业的发展和人民生活水平的不断提高，对能源、资源的需求持续增长，而减排要求却不断提高；同时，落后产能转型升级较缓慢，一些重污染、高能耗的工业企业向农村转移，规模化畜禽养殖污染整治不够全面，城镇污水处理设施及其管网配套不够到位等，实现减排约束性目标的压力较大。
2.生态环境建设矛盾突出，保持优良环境质量压力大
福建森林结构不尽合理，森林生态体系不够完备；流域矿山开发造成植被破坏，生态修复措施不到位，造成水土流失现象仍然存在；危险废物、电子废弃物污染等问题日益突显，个别企业私设暗管偷排，重金属和危险废物污染、化学品安全问题尚未根本解决；农村禽畜粪尿等农业废弃物的综合利用率低、污染比较严重；个别地区农村卫生环境较差，生活垃圾随意丢弃、生活污水未经处理直接排放，造成部分河段和水源地污染，也影响农村生态环境和饮用水安全。
3.城镇规划滞后于城镇发展，生态城镇化建设压力大
新型城镇化是"生态城镇化"，需要在顶层设计层面提出生态城镇建设，让环境基础设施建设和污染物排放源防控的水平跟上城镇化进度。环境保护工作必须深入到发展规划之中，贯穿于城镇化建设的全过程。然而，福建至今仍有部分城镇尚未编制总体规划，有些乡镇的城镇建设规划随意性较强，处于低水平、粗线条阶段，缺乏全局性、系统性的城镇空间布局规划；在已编制的城镇总体规划中，有一部分规划不符合当地的实际情况，忽视自身优势和特色，盲目追求高、快、宽、大、亮等形象工程，追求镇区空间规模的扩张，甚至一些城镇沿袭先污染后治理、先规模后效益、先建设后规划和摊大饼式扩张的发展途径，忽略生态服务功能和生态文明建设。城镇功能布局不够合理致使城镇热岛效应、汽车尾气污染、噪声污染等问题比较突出，城镇湿地、内河、水池面积减少，自然生态系统多样性趋于单一，生态调节功能削弱。
三、生态城镇化建设的政策建议
1.加强规划引导
规划是城镇发展的关键和灵魂，要牢固树立规划先行理念。规划的编制要遵循自然生态规律与城镇化发展规律，以资源环境承载力为基础，以人与自然、社会和谐为核心，以可持续发展为目标，建设健康、高效、文明、和谐、可持续发展的人居环境。基于福建城镇规划管理相对滞后的现状，要强化规划的引领约束作用。制订城镇规划要着眼长远、通盘谋划，具有前瞻性，避免出现"垃圾围城"、"化工围城"、"逢雨必涝、逢涝必瘫"等现象。城镇规划编制完成后，还要根据规划，研究制订加快城镇化进程的实施方案。
2.实施项目带动
要强化固定资产投资对城乡统筹发展的引领作用，以项目带动城镇化建设。可从产业集聚区基础设施建设、三旧改造、城镇基础设施建设、住房建设、城乡生态设施建设、新农村建设等方面，精心筛选实施更多的城镇化建设重点项目。特别要把建设城镇公共基础设施配套项目作为提高城镇化质量的突破口，针对群众反映的路网建设、防洪排涝、垃圾与污水处理等人居环境优化与整治问题，认真论证、精心策划，坚持从发展需要、群众要求的民生工程具体细节做起，把每一项工作做实做好。
3.完善政策体系
要加强政策研究，创新发展理念，建立投融资、建设用地、人口集聚、社会保障、教育的政策保障体系，以突破城镇化进程中的制约瓶颈。政府及相关部门要制定更加优惠的政策，支持金融机构增加对城镇建设的贷款扶持；各地要灵活利用城乡用地增减挂钩政策，将农村土地整理增加的建设用地指标进行市场化运作，以筹集资金，有效增加城镇建设的投入；相关部门应进一步研究制定完善推进城镇化的户籍、土地、住房、教育、卫生、就业、劳动保险等有关配套政策或实施细则。
4.建立考核机制
要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把推进新型城镇化工作作为考核领导班子和领导干部实绩的重要内容；进一步加强领导机构和技术服务机构，落实责任主体，实行问责制，统筹协调相关职能部门形成工作合力。建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强对资源消耗、废弃物产生量和综合利用情况的统计监测工作。
（作者单位：福建社会科学院文献信息中心）
一、生态城镇化建设的基础
1.自然生态资源丰富
福建省地处东南沿海，山海资源得天独厚，人居环境优美舒适，有着人与自然和谐共处的良好基础，生态环境质量一直位居全国前列。2012年，全省12条主要水系水质保持优良，水域功能达标率为97.9%，是全国四个优质地表水省份之一，且明显优于全国平均水平；全省23个城市均达到或优于国家二级标准，明显高于全国平均水平，空气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物浓度低于全国平均水平20%～30%；全省森林覆盖率63.10%，位居全国首位。
2.经济发展基础良好
过去五年，福建省生产总值年均增速达12.6%，经济总量从突破万亿元增加到2012年的近2万亿元；2012年，公共财政总收入3008.91亿元，其中地方公共财政收入1776.21亿元；城镇居民人均可支配收入28055元，增长12.6%；农民人均纯收入9967元，增长13.5%。现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业加快发展，高新技术产业增加值占国内生产总值的比重达到13.4%，科技促进经济社会发展指数居全国第五位；城镇化率从50.4%提高到58.1%；基础设施日臻完善，港口吞吐量超过3亿吨。
3.生态建设扎实有效
福建省委、省政府十分重视生态建设。2001年，在开展大规模的生态保护调查的基础上，福建提出"生态省"的战略构想；2002年，建设"生态省"正式写进政府工作报告，同年11月，福建被批准为全国第一批生态省建设试点省份；2004年年底，《福建生态省建设总体规划纲要》提出，要在20年内完成以生态农业、生态效益型工业、生态旅游和绿色消费为基础的生态效益型经济等六大体系建设；2006年4月，福建颁布《关于生态省建设总体规划纲要的实施意见》；2010年1月，《福建生态功能区划》正式实施；2011年9月，出台《福建生态省建设"十二五"规划》；2013年年初省委省政府提出由建设"生态省"向建设"生态文明示范区"跨越的新思路和新举措。目前，福建省拥有国际花园城市2个、国家环保模范城市3个、国家园林城市（县城）8个、国家级生态乡镇16个、省级生态乡镇127个，国家级生态村3个、省级生态村120个。
二、福建生态城镇化建设的压力
1.经济发展方式尚未根本转变，实现减排目标压力大
福建经济发展方式尚未根本转变，产业结构还不尽合理，低能耗、低污染、高附加值的第三产业和高新技术产业占国民经济的比重较低。特别是近年来，随着沿海临港重化工业等产业的发展和人民生活水平的不断提高，对能源、资源的需求持续增长，而减排要求却不断提高；同时，落后产能转型升级较缓慢，一些重污染、高能耗的工业企业向农村转移，规模化畜禽养殖污染整治不够全面，城镇污水处理设施及其管网配套不够到位等，实现减排约束性目标的压力较大。
2.生态环境建设矛盾突出，保持优良环境质量压力大
福建森林结构不尽合理，森林生态体系不够完备；流域矿山开发造成植被破坏，生态修复措施不到位，造成水土流失现象仍然存在；危险废物、电子废弃物污染等问题日益突显，个别企业私设暗管偷排，重金属和危险废物污染、化学品安全问题尚未根本解决；农村禽畜粪尿等农业废弃物的综合利用率低、污染比较严重；个别地区农村卫生环境较差，生活垃圾随意丢弃、生活污水未经处理直接排放，造成部分河段和水源地污染，也影响农村生态环境和饮用水安全。
3.城镇规划滞后于城镇发展，生态城镇化建设压力大
新型城镇化是"生态城镇化"，需要在顶层设计层面提出生态城镇建设，让环境基础设施建设和污染物排放源防控的水平跟上城镇化进度。环境保护工作必须深入到发展规划之中，贯穿于城镇化建设的全过程。然而，福建至今仍有部分城镇尚未编制总体规划，有些乡镇的城镇建设规划随意性较强，处于低水平、粗线条阶段，缺乏全局性、系统性的城镇空间布局规划；在已编制的城镇总体规划中，有一部分规划不符合当地的实际情况，忽视自身优势和特色，盲目追求高、快、宽、大、亮等形象工程，追求镇区空间规模的扩张，甚至一些城镇沿袭先污染后治理、先规模后效益、先建设后规划和摊大饼式扩张的发展途径，忽略生态服务功能和生态文明建设。城镇功能布局不够合理致使城镇热岛效应、汽车尾气污染、噪声污染等问题比较突出，城镇湿地、内河、水池面积减少，自然生态系统多样性趋于单一，生态调节功能削弱。
三、生态城镇化建设的政策建议
1.加强规划引导
规划是城镇发展的关键和灵魂，要牢固树立规划先行理念。规划的编制要遵循自然生态规律与城镇化发展规律，以资源环境承载力为基础，以人与自然、社会和谐为核心，以可持续发展为目标，建设健康、高效、文明、和谐、可持续发展的人居环境。基于福建城镇规划管理相对滞后的现状，要强化规划的引领约束作用。制订城镇规划要着眼长远、通盘谋划，具有前瞻性，避免出现"垃圾围城"、"化工围城"、"逢雨必涝、逢涝必瘫"等现象。城镇规划编制完成后，还要根据规划，研究制订加快城镇化进程的实施方案。
2.实施项目带动
要强化固定资产投资对城乡统筹发展的引领作用，以项目带动城镇化建设。可从产业集聚区基础设施建设、三旧改造、城镇基础设施建设、住房建设、城乡生态设施建设、新农村建设等方面，精心筛选实施更多的城镇化建设重点项目。特别要把建设城镇公共基础设施配套项目作为提高城镇化质量的突破口，针对群众反映的路网建设、防洪排涝、垃圾与污水处理等人居环境优化与整治问题，认真论证、精心策划，坚持从发展需要、群众要求的民生工程具体细节做起，把每一项工作做实做好。
3.完善政策体系
要加强政策研究，创新发展理念，建立投融资、建设用地、人口集聚、社会保障、教育的政策保障体系，以突破城镇化进程中的制约瓶颈。政府及相关部门要制定更加优惠的政策，支持金融机构增加对城镇建设的贷款扶持；各地要灵活利用城乡用地增减挂钩政策，将农村土地整理增加的建设用地指标进行市场化运作，以筹集资金，有效增加城镇建设的投入；相关部门应进一步研究制定完善推进城镇化的户籍、土地、住房、教育、卫生、就业、劳动保险等有关配套政策或实施细则。
4.建立考核机制
要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把推进新型城镇化工作作为考核领导班子和领导干部实绩的重要内容；进一步加强领导机构和技术服务机构，落实责任主体，实行问责制，统筹协调相关职能部门形成工作合力。建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强对资源消耗、废弃物产生量和综合利用情况的统计监测工作。
（作者单位：福建社会科学院文献信息中心）