浅谈如何加强乡镇内部审计监督
2022-06-09
乡镇是我国农村及城乡结合部最为基层的一级政府，是一定地域范围内兼有发展经济、社会管理、文化教育等多种功能的社区综合体，在我国国民经济、社会发展和政权建设中均居于十分重要的位置。发展农业和农村经济，做好农村工作，解决农民问题，村级是基础，乡镇是关键。随着国家对"三农"的关注和新农村建设的不断深入，为了弥补现有国家审计监督力量的不足，缓解基层审计机关的工作负荷，迫切需要发展乡镇内部审计并有效发挥其功能。下面笔者结合所处区域近年来乡镇内部审计发展情况作一点分析，谈一点建议。
一、乡镇内部审计工作实践中普遍存在的问题
（一）乡镇内审法律地位不明确
目前，我国关于内部审计的相关法律法规主要包括：《中华人民共和国审计法》及实施条例、《审计署关于内部审计工作的规定》及《中国内部审计准则》等，而对于乡镇内部审计尚无统一的法律法规。实际操作中各地因地制宜，自行决定机构名称、性质、职责范围、隶属关系、人员编制、经费来源，以致各地乡镇内部审计模式各异，而且普遍在规范性、可操作性和权威性上存在问题。以笔者所处区域为例，各乡镇审计的具体操作基本参照由内审协会制定的《乡镇审计操作指南》执行，但许多方面迥然不同于国家审计，又缺乏法律法规的支撑，使得审计的威信大打折扣，严重影响了审计的效率和效果，起不到应有的监督和惩戒作用，不能有效地开展工作。
（二）乡镇内审工作发展不平衡
发展不平衡这个问题与地方政府领导重视程度、认识到位等有莫大关联。如机构设置方面，如果领导重视，则乡镇内审机构在行政上受一把手直接领导，业务上积极与基层国家审计机关互动，有独立的办公地点、专业的审计人员和充分的经费保障；反之，可能为非独立的内设机构，常见的形式有与镇纪委或财政所合署办公，实行"一套班子两块牌子"，审计人员不固定，由纪委、财政、经管办等部门抽调，操作上更多体现乡镇领导的意志。再如业务开展方面，如果单位领导重视、认识到位，年初会制定详细的审计计划，提出详尽的审计要求，内部审计工作起点高，发展速度快，成效明显；如果领导对审计工作不够重视，审计无主动性，只有当出现上级部门交办、群众反映问题时才去审计，且就事论事，随意性较大，收效甚微。
（三）乡镇内审人员业务水平参差不齐
乡镇内审工作起步并不早，加之缺乏引导、规范，尚处在"探索--实践"的过程。大多数乡镇的内审人员年龄结构老化、知识结构陈旧单一，工作手段以传统的手工查账方式为主，工作内容流于形式，不够深入细致，有的只是简单查看收支帐目，对审计内容、范围和重点掌握不到位，对于法规、政策的运用还不能与乡镇经济活动的实际相结合，无法满足地方领导决策、服务地方经济发展的需要。而发展较快的乡镇已充分认识到审计的重要性，开始着手培养或招聘不仅是财务、审计方面的专业人才，还有法律、经营管理、工程造价、计算机操作等方面的专业人才，除了开展常规的经济责任、财务收支等审计项目外，逐步向专项资金绩效审计、工程建设领域发展，在审计程序和质量上以国家审计机关的标准加以约束。
（四）乡镇内审审计力度不够
随着近年来财政改革的不断深入，各乡镇逐步实行"会计集中核算"、"村账镇管"等管理模式。由于乡镇内审机构的法律地位不明确、机构设置的不独立等因素，造成了财务核算和审计监督在一定程度上有重合，既是管理者，又是监督者，久而久之让他人误以为"审不审无所谓，审计只是走过场"的错误思想，不仅影响了审计工作的开展和审计质量的提高，也存在着较大的审计风险。此外，即使发现镇村干部存在贪污、挪用等重大违法违规失职行为问题，地方领导更多地是从人情角度出发宽容处理，基本采取"内部消化"的方式，最终便"大事化小、小事化了"，久而久之影响审计人员的积极性，也直接影响了审计威信。
二、乡镇内部审计实行"监审合一"管理模式新探索
由于纪检监察工作与审计工作在维护国家财经纪律执行方面有其相通性，执法对象都包括乡镇行政事业单位、村、社区、集体企业等，而纪检监察部门在乡镇享有较高的政治地位和威慑力，实行"监审合一"新模式，可以将党内监督、行政监督与审计监督充分结合，可以弥补原有模式下审计效果弱化等缺陷，更利于保持审计工作的独立性，扩大审计覆盖面，强化审计工作力度。而且实行"监审合一"新模式，能够使部门优势、人力资源、信息资源等方面进一步优化配置，促进廉政工作力量有效整合。鉴于此，笔者所在审计部门紧紧围绕"务实创新、加快转型、以民为本、服务大局"的审计理念，通过前期大量的对所辖各乡镇内审工作开展情况进行调研、赴邻省市先进内审单位学习考察，按照"规范-发展-提高"的总体思路，积极探索"监审合一"管理新模式。
（一）搭建"监审合一"机构基本框架
通过地方政府部门出台《关于加强基层审计监督有关事项的通知》等文件，以文件形式对"监审合一"模式下乡镇内审机构的设立和职能定位加以明确。先是在区农村纪检监察工作室增挂"农村监察审计室"牌子，作为监察部门和审计部门的联合派驻机构，负责监督检查各乡镇审计工作开展情况并进行业务指导和帮助；各乡镇监察室增挂"审计室"牌子，负责组织本乡镇内部审计工作的组织实施。经过几年的摸索和发展，本着"精简、务实、高效"的原则，决定各乡镇不再保留监察室和审计室牌子，而是统一成立监察审计室，履行监察和审计两项职能，以放大监察审计在机构、职能、人员、业务上的资源整合优势，提升监察审计联动监督的实效。（二）建立"监审合一"工作规范
统一的规章制度是乡镇内部审计工作制度化、规范化的保证。监察部门制定了《关于进一步加强'监审合一'工作的实施意见》，对乡镇监察审计目标任务、机构设置和人员配备、工作职责和工作要求等加以规范；审计部门制定了《内部审计工作指导意见》、《内部审计工作暂行规定》等文件，对乡镇监察审计的范围、内容、权限、程序等加以明确；此外，还制定了《内部审计工作考核细则》并不断完善，从机构设置和人员配置、计划任务完成情况、审计项目质量、审计成果利用、其他工作等方面进行年度考核，旨在规范乡镇内部审计工作，提高内部审计工作的质量和水平。
（三）强化"监审合一"工作措施
建立区"监审合一"工作协调小组，负责全区监察审计工作重大问题和查办基层腐败案件的组织协调，研究部署、协调指导、督促检查全区监察审计工作中的重大事项；定期召开例会，研究解决基层监察审计工作难题，从工作力量、执法权力、业务指导等方面加大支持和配合力度，实现上下联动，协调推进；建立健全行为规范、工作程序、工作考核、安全保密等管理制度，完善各类业务台账资料，强化内部管理；健全完善学习培训制度，不断提高基层监察审计人员思想政治、职业道德、理论知识、业务水平等综合素质。
三、乡镇内部审计实行"监审合一"效果更大化的建议
（一）齐抓共管，优势互补，强化工作协调性
监察与审计，各有侧重，各有所长，共同构筑了国家和社会经济健康发展的防火墙。乡镇实现"监审合一"效果最大化，需要区级监察与审计两个部门之间加强沟通、密切配合、相互协调。对乡镇监审机构的日常管理，应在各自职责范围内加以指导；对联合开展的项目，应明确主、次关系，便于指挥和运作。审计部门利用专业优势，通过对乡镇经济活动的监督，抓线索、查问题、提建议、促规范；监察部门充分利用审计结果，实现对基层领导干部经济权力的制约和监督，共同促进地方经济发展，维护政纪、财经纪律秩序，促进廉政建设健康发展，提高依法行政的效能。
（二）健全制度，形成合力，提高监审服务能力
一是以相应法律法规为依据，结合乡镇实际，制定一套切实可行、操作性强的规章制度，对乡镇监察审计的工作程序、重点、内容、范围、文书格式、立卷归档、考核评比等进行统一，实现制度化、规范化，在严肃财经纪律、维护财经秩序、节省行政成本和行政开支、促进公信力的提高和反腐倡廉建设等方面形成合力；二是把监审工作的发展目标与新农村建设有机结合，摆正服务新农村建设与履行乡镇监察审计的关系，树立以服务为主、寓服务于监督之中的工作理念，坚持"一审、二帮、三促进"相结合，明确监督是手段，服务是大局，促进发展才是根本目的。
（三）强化学习培训，提高人员综合素质
打造一支作风过硬、经得起考验、高素质的监察审计队伍，是提高监审质量降低监审风险的切实保证，而岗位培训、后续教育、学习交流等则是保证监审人员具备上述综合素质的关键措施。支持和鼓励乡镇监审人员参加各类岗位资格考试，夯实理论基础；定期组织财经法规、廉政教育、业务知识等培训学习，赴先进地区、先进单位聆听经验介绍，进行现场交流观摩，增强感性认识；结合工作实际，实行审训结合，坚持岗前培训、集中培训、以审代训等措施，及时解决具体工作中遇到的实际问题，丰富实践经验。
乡镇审计的模式是在实践中不断创新和发展的，而"监审合一"也只是一种尝试和探索，无论采取何种模式，都必须合理、规范、有效，符合农村经济和社会发展的要求，从而保障新农村建设的顺利进行和集体经济的健康发展。
参考文献：
[1]辛丽华.对行政事业单位内部审计工作的探讨[J].经济师，2009（02）.
[2]陈丽平.内部审计在行政事业单位风险管理中的作用[J].现代经济信息，2011（20）.
[3]孙永平.加强行政事业单位内部审计与内部控制研究[J].企业研究，2012（06）.
[4]杨庆.浅议行政事业单位内部审计控制[J].财经纵横，2011（12）.
[5]杨墨.我国乡镇财政体制研究-以浦东新区改革为例[D].复旦大学，2010.
（作者单位：江苏省常州市新北区审计局）
一、乡镇内部审计工作实践中普遍存在的问题
（一）乡镇内审法律地位不明确
目前，我国关于内部审计的相关法律法规主要包括：《中华人民共和国审计法》及实施条例、《审计署关于内部审计工作的规定》及《中国内部审计准则》等，而对于乡镇内部审计尚无统一的法律法规。实际操作中各地因地制宜，自行决定机构名称、性质、职责范围、隶属关系、人员编制、经费来源，以致各地乡镇内部审计模式各异，而且普遍在规范性、可操作性和权威性上存在问题。以笔者所处区域为例，各乡镇审计的具体操作基本参照由内审协会制定的《乡镇审计操作指南》执行，但许多方面迥然不同于国家审计，又缺乏法律法规的支撑，使得审计的威信大打折扣，严重影响了审计的效率和效果，起不到应有的监督和惩戒作用，不能有效地开展工作。
（二）乡镇内审工作发展不平衡
发展不平衡这个问题与地方政府领导重视程度、认识到位等有莫大关联。如机构设置方面，如果领导重视，则乡镇内审机构在行政上受一把手直接领导，业务上积极与基层国家审计机关互动，有独立的办公地点、专业的审计人员和充分的经费保障；反之，可能为非独立的内设机构，常见的形式有与镇纪委或财政所合署办公，实行"一套班子两块牌子"，审计人员不固定，由纪委、财政、经管办等部门抽调，操作上更多体现乡镇领导的意志。再如业务开展方面，如果单位领导重视、认识到位，年初会制定详细的审计计划，提出详尽的审计要求，内部审计工作起点高，发展速度快，成效明显；如果领导对审计工作不够重视，审计无主动性，只有当出现上级部门交办、群众反映问题时才去审计，且就事论事，随意性较大，收效甚微。
（三）乡镇内审人员业务水平参差不齐
乡镇内审工作起步并不早，加之缺乏引导、规范，尚处在"探索--实践"的过程。大多数乡镇的内审人员年龄结构老化、知识结构陈旧单一，工作手段以传统的手工查账方式为主，工作内容流于形式，不够深入细致，有的只是简单查看收支帐目，对审计内容、范围和重点掌握不到位，对于法规、政策的运用还不能与乡镇经济活动的实际相结合，无法满足地方领导决策、服务地方经济发展的需要。而发展较快的乡镇已充分认识到审计的重要性，开始着手培养或招聘不仅是财务、审计方面的专业人才，还有法律、经营管理、工程造价、计算机操作等方面的专业人才，除了开展常规的经济责任、财务收支等审计项目外，逐步向专项资金绩效审计、工程建设领域发展，在审计程序和质量上以国家审计机关的标准加以约束。
（四）乡镇内审审计力度不够
随着近年来财政改革的不断深入，各乡镇逐步实行"会计集中核算"、"村账镇管"等管理模式。由于乡镇内审机构的法律地位不明确、机构设置的不独立等因素，造成了财务核算和审计监督在一定程度上有重合，既是管理者，又是监督者，久而久之让他人误以为"审不审无所谓，审计只是走过场"的错误思想，不仅影响了审计工作的开展和审计质量的提高，也存在着较大的审计风险。此外，即使发现镇村干部存在贪污、挪用等重大违法违规失职行为问题，地方领导更多地是从人情角度出发宽容处理，基本采取"内部消化"的方式，最终便"大事化小、小事化了"，久而久之影响审计人员的积极性，也直接影响了审计威信。
二、乡镇内部审计实行"监审合一"管理模式新探索
由于纪检监察工作与审计工作在维护国家财经纪律执行方面有其相通性，执法对象都包括乡镇行政事业单位、村、社区、集体企业等，而纪检监察部门在乡镇享有较高的政治地位和威慑力，实行"监审合一"新模式，可以将党内监督、行政监督与审计监督充分结合，可以弥补原有模式下审计效果弱化等缺陷，更利于保持审计工作的独立性，扩大审计覆盖面，强化审计工作力度。而且实行"监审合一"新模式，能够使部门优势、人力资源、信息资源等方面进一步优化配置，促进廉政工作力量有效整合。鉴于此，笔者所在审计部门紧紧围绕"务实创新、加快转型、以民为本、服务大局"的审计理念，通过前期大量的对所辖各乡镇内审工作开展情况进行调研、赴邻省市先进内审单位学习考察，按照"规范-发展-提高"的总体思路，积极探索"监审合一"管理新模式。
（一）搭建"监审合一"机构基本框架
通过地方政府部门出台《关于加强基层审计监督有关事项的通知》等文件，以文件形式对"监审合一"模式下乡镇内审机构的设立和职能定位加以明确。先是在区农村纪检监察工作室增挂"农村监察审计室"牌子，作为监察部门和审计部门的联合派驻机构，负责监督检查各乡镇审计工作开展情况并进行业务指导和帮助；各乡镇监察室增挂"审计室"牌子，负责组织本乡镇内部审计工作的组织实施。经过几年的摸索和发展，本着"精简、务实、高效"的原则，决定各乡镇不再保留监察室和审计室牌子，而是统一成立监察审计室，履行监察和审计两项职能，以放大监察审计在机构、职能、人员、业务上的资源整合优势，提升监察审计联动监督的实效。（二）建立"监审合一"工作规范
统一的规章制度是乡镇内部审计工作制度化、规范化的保证。监察部门制定了《关于进一步加强'监审合一'工作的实施意见》，对乡镇监察审计目标任务、机构设置和人员配备、工作职责和工作要求等加以规范；审计部门制定了《内部审计工作指导意见》、《内部审计工作暂行规定》等文件，对乡镇监察审计的范围、内容、权限、程序等加以明确；此外，还制定了《内部审计工作考核细则》并不断完善，从机构设置和人员配置、计划任务完成情况、审计项目质量、审计成果利用、其他工作等方面进行年度考核，旨在规范乡镇内部审计工作，提高内部审计工作的质量和水平。
（三）强化"监审合一"工作措施
建立区"监审合一"工作协调小组，负责全区监察审计工作重大问题和查办基层腐败案件的组织协调，研究部署、协调指导、督促检查全区监察审计工作中的重大事项；定期召开例会，研究解决基层监察审计工作难题，从工作力量、执法权力、业务指导等方面加大支持和配合力度，实现上下联动，协调推进；建立健全行为规范、工作程序、工作考核、安全保密等管理制度，完善各类业务台账资料，强化内部管理；健全完善学习培训制度，不断提高基层监察审计人员思想政治、职业道德、理论知识、业务水平等综合素质。
三、乡镇内部审计实行"监审合一"效果更大化的建议
（一）齐抓共管，优势互补，强化工作协调性
监察与审计，各有侧重，各有所长，共同构筑了国家和社会经济健康发展的防火墙。乡镇实现"监审合一"效果最大化，需要区级监察与审计两个部门之间加强沟通、密切配合、相互协调。对乡镇监审机构的日常管理，应在各自职责范围内加以指导；对联合开展的项目，应明确主、次关系，便于指挥和运作。审计部门利用专业优势，通过对乡镇经济活动的监督，抓线索、查问题、提建议、促规范；监察部门充分利用审计结果，实现对基层领导干部经济权力的制约和监督，共同促进地方经济发展，维护政纪、财经纪律秩序，促进廉政建设健康发展，提高依法行政的效能。
（二）健全制度，形成合力，提高监审服务能力
一是以相应法律法规为依据，结合乡镇实际，制定一套切实可行、操作性强的规章制度，对乡镇监察审计的工作程序、重点、内容、范围、文书格式、立卷归档、考核评比等进行统一，实现制度化、规范化，在严肃财经纪律、维护财经秩序、节省行政成本和行政开支、促进公信力的提高和反腐倡廉建设等方面形成合力；二是把监审工作的发展目标与新农村建设有机结合，摆正服务新农村建设与履行乡镇监察审计的关系，树立以服务为主、寓服务于监督之中的工作理念，坚持"一审、二帮、三促进"相结合，明确监督是手段，服务是大局，促进发展才是根本目的。
（三）强化学习培训，提高人员综合素质
打造一支作风过硬、经得起考验、高素质的监察审计队伍，是提高监审质量降低监审风险的切实保证，而岗位培训、后续教育、学习交流等则是保证监审人员具备上述综合素质的关键措施。支持和鼓励乡镇监审人员参加各类岗位资格考试，夯实理论基础；定期组织财经法规、廉政教育、业务知识等培训学习，赴先进地区、先进单位聆听经验介绍，进行现场交流观摩，增强感性认识；结合工作实际，实行审训结合，坚持岗前培训、集中培训、以审代训等措施，及时解决具体工作中遇到的实际问题，丰富实践经验。
乡镇审计的模式是在实践中不断创新和发展的，而"监审合一"也只是一种尝试和探索，无论采取何种模式，都必须合理、规范、有效，符合农村经济和社会发展的要求，从而保障新农村建设的顺利进行和集体经济的健康发展。
参考文献：
[1]辛丽华.对行政事业单位内部审计工作的探讨[J].经济师，2009（02）.
[2]陈丽平.内部审计在行政事业单位风险管理中的作用[J].现代经济信息，2011（20）.
[3]孙永平.加强行政事业单位内部审计与内部控制研究[J].企业研究，2012（06）.
[4]杨庆.浅议行政事业单位内部审计控制[J].财经纵横，2011（12）.
[5]杨墨.我国乡镇财政体制研究-以浦东新区改革为例[D].复旦大学，2010.
（作者单位：江苏省常州市新北区审计局）