论土地储备的运行与优化
2022-06-09
一、当前土地收储情况
伴随着改革开放，我国的土地使用制度从"三无"转变到了"三有"，使得国有土地使用权的价值在政府管控下逐步推向市场，土地储备机构也逐渐从国外引进转向国内并在各地逐步推行，结合我国的社会主义市场模式，逐步实现了政府在土地管理的实践中实现资源与资产并重的目标。
就上海、杭州、南通当前三种土地储备模式而言（见表1），南昌市土地中心的运作模式几乎是杭州与南通的翻版，但仍略有不同，特别是供应土地的主体与权力是代国土局行使，储备中心无权进行独揽，这也造成南昌市土地储备中心只是一个代理事业单位，这势必影响南昌市土地储备工作的有效开展，影响政府对一级土地市场的管控。
二、南昌市土地储备模式的弊端
（一）土地储备中心位置关系难界定，没有独立土地运营权限，工作主动性弱
土地利用优化配置是实现土地资源合理利用和区域可持续发展的重要途径和手段。根据南昌市人民政府对南昌市土地储备中心职责的定位：在市土地储备委员会、市土地储备推进领导小组、市国土资源局领导下，统筹、协调、管理全市土地储备工作，设置高新区、经开区、红谷滩区作为派驻分中心。南昌市土地储备中心从职能定位上涉及发改委、建委、监察、国土、财政、规划、住房、审计等多个部门，但其隶属于国土局，无任何事权，从运行机制上往往受制于以上各部门的状态，只是一个"办事"机构，在"夹缝"中得到各部门协作。而作为驻派机构的分中心境遇更尴尬。分中心以往隶属于当地县级政府，在工作协调更有力度，已经形成一套完整收储体系，新成立的分中心作为市级土地储备中心的驻派机构，隶属市级土地储备中心。
（二）资金运作过于封闭，资金运作风险大
南昌市土地储备中心及分中心成立之初政府财政拨款作为启动资金，后期资金主要来源于商业性银行贷款，但从土地拆迁成本及土地出让收入所得而言土地收储可以为政府带来可观收入，但对从商业银行取得贷款，来用于土地拆迁成本，拆迁的进度快慢直接影响着资金的回笼，银行利息的支付将会是不小的数额，加上受国家、国际金融政策的影响，土地储备将步履维艰。其实我国大多数城市土地储备都存在问题：1.土地储备融资的法规及监管政策不完善；2.土地储备融资主体性质不明确；3.土地储备融资渠道和融资模式单一；4.土地储备融资期限较短。
当土地储备不能马上投入市场时，政府保有土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，其中的银行贷款还需支付高额的利息，土地储备中心要继续收购土地就要追加大笔的资金。
（三）缺少土地储备监察
我国土地储备机构设置的模式上看，主要有两种：一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构。南昌市土地储备中心属于后者，并未建立有效的土地储备监察，对于土地储备在整个运作过程中如何避免因政策、资金、合法性带来的各种风险，往往通过自身的意识来处理。
三、南昌市土地储备模式优化建议
（一）强化南昌市土地储备中心行政主动权
南昌市土地储备中心在对南昌市土地收储的过程中过分被动，主动性收储少，被动性收储较多，这也是土地储备中心因过少的行政人事权，一方面要为政府实现公共利益最大化，另一方面要实现土地资产的利益最大化，导致无法展开"拳脚"，因此有必要在市政府的领导下，从过多的羁绊中独立壮大起来，能够把握收储的主动权，充分为城市"把脉"。
（二）健全地方行政法规
南昌市对于土地收储行为以及资金运作大多只是依据2012年市政府制定的《南昌市土地储备办法》，缺少有效的法律支持，伴随着土地储备业务不断深入，各种问题将会不断凸显，对法律的有效诉求将越来越多，如何合理规范土地收储行为，则需要更多的法律支持，避免"擦边球"，使得收储行为在各个行政部门运作时能够有法可依。
（三）建立土地储备信息系统库及监察制度
随着信息技术的飞速发展和管理理念不断创新，管理信息系统正在使用新的技术和方法，向更加实用、广泛的领域拓展。当土地储备业务量剧增，城市规划体系与国土规划体系不一致，测量体系不断更新，一个统一的土地储备信息系统库的建立将会对进一步提高土地储备工作的工作效率起到积极作用，便于政府对土地储备各项业务的总体监控。
（四）建立素质过硬、廉洁的人才队伍
南昌市土地储备中心作为隶属于南昌市国土资源局的事业单位，要想在土地储备业务中不断有所突破，实现"经营城市"的理念，既需要专业素质过硬的优秀队伍，也需要一支廉洁的人才队伍，不断推广土地收储行为，使土地收储合理配置城市土地资源的无形的手更强大。
（五）建立更好的协调机制
土地储备涉及行政主管部门较多，行政事务繁琐，各种对当地发展及用地单位的有利时机往往在部门之间的协调过程中流失，如何简化行政程序、避免收储资金资金风险，建立一套有效的协调机制尤为重要。
（六）建立可持续发展的土地储备制度
南昌市土地储备制度建立不是很久，土地储备中心各个方面工作还不能尽善尽美。对于不同的城市或同一城市的不同发展阶段，采用唯一的模式是不适合我国实际情况的。因此，南昌市土地储备各项工作应从实际出发，用发展的眼光，以市场机制为基础，实现土地资源的优化配置与集约利用，尽快建立一个动态的可持续发展的土地储备制度。
参考文献：
[1]冯昌中，宋佳波，曾尊固.社会主义市场经济条件下的土地储备及其模式选择[J].地理科学，2002，22（03）.
[2]谭术魁，彭补拙.对我国干城市土地储备运作的比较[J].中国房地产，2003（01）.
[3]戴双兴.构建政府主导型土地储备模式[D].福建师范大学，2008.
（作者单位：毛志芳，江西省煤田地质局测绘大队；刘剑、赵宝苹，南昌市土地储备中心经开分中心。赵宝苹为通讯作者）
伴随着改革开放，我国的土地使用制度从"三无"转变到了"三有"，使得国有土地使用权的价值在政府管控下逐步推向市场，土地储备机构也逐渐从国外引进转向国内并在各地逐步推行，结合我国的社会主义市场模式，逐步实现了政府在土地管理的实践中实现资源与资产并重的目标。
就上海、杭州、南通当前三种土地储备模式而言（见表1），南昌市土地中心的运作模式几乎是杭州与南通的翻版，但仍略有不同，特别是供应土地的主体与权力是代国土局行使，储备中心无权进行独揽，这也造成南昌市土地储备中心只是一个代理事业单位，这势必影响南昌市土地储备工作的有效开展，影响政府对一级土地市场的管控。
二、南昌市土地储备模式的弊端
（一）土地储备中心位置关系难界定，没有独立土地运营权限，工作主动性弱
土地利用优化配置是实现土地资源合理利用和区域可持续发展的重要途径和手段。根据南昌市人民政府对南昌市土地储备中心职责的定位：在市土地储备委员会、市土地储备推进领导小组、市国土资源局领导下，统筹、协调、管理全市土地储备工作，设置高新区、经开区、红谷滩区作为派驻分中心。南昌市土地储备中心从职能定位上涉及发改委、建委、监察、国土、财政、规划、住房、审计等多个部门，但其隶属于国土局，无任何事权，从运行机制上往往受制于以上各部门的状态，只是一个"办事"机构，在"夹缝"中得到各部门协作。而作为驻派机构的分中心境遇更尴尬。分中心以往隶属于当地县级政府，在工作协调更有力度，已经形成一套完整收储体系，新成立的分中心作为市级土地储备中心的驻派机构，隶属市级土地储备中心。
（二）资金运作过于封闭，资金运作风险大
南昌市土地储备中心及分中心成立之初政府财政拨款作为启动资金，后期资金主要来源于商业性银行贷款，但从土地拆迁成本及土地出让收入所得而言土地收储可以为政府带来可观收入，但对从商业银行取得贷款，来用于土地拆迁成本，拆迁的进度快慢直接影响着资金的回笼，银行利息的支付将会是不小的数额，加上受国家、国际金融政策的影响，土地储备将步履维艰。其实我国大多数城市土地储备都存在问题：1.土地储备融资的法规及监管政策不完善；2.土地储备融资主体性质不明确；3.土地储备融资渠道和融资模式单一；4.土地储备融资期限较短。
当土地储备不能马上投入市场时，政府保有土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，其中的银行贷款还需支付高额的利息，土地储备中心要继续收购土地就要追加大笔的资金。
（三）缺少土地储备监察
我国土地储备机构设置的模式上看，主要有两种：一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构。南昌市土地储备中心属于后者，并未建立有效的土地储备监察，对于土地储备在整个运作过程中如何避免因政策、资金、合法性带来的各种风险，往往通过自身的意识来处理。
三、南昌市土地储备模式优化建议
（一）强化南昌市土地储备中心行政主动权
南昌市土地储备中心在对南昌市土地收储的过程中过分被动，主动性收储少，被动性收储较多，这也是土地储备中心因过少的行政人事权，一方面要为政府实现公共利益最大化，另一方面要实现土地资产的利益最大化，导致无法展开"拳脚"，因此有必要在市政府的领导下，从过多的羁绊中独立壮大起来，能够把握收储的主动权，充分为城市"把脉"。
（二）健全地方行政法规
南昌市对于土地收储行为以及资金运作大多只是依据2012年市政府制定的《南昌市土地储备办法》，缺少有效的法律支持，伴随着土地储备业务不断深入，各种问题将会不断凸显，对法律的有效诉求将越来越多，如何合理规范土地收储行为，则需要更多的法律支持，避免"擦边球"，使得收储行为在各个行政部门运作时能够有法可依。
（三）建立土地储备信息系统库及监察制度
随着信息技术的飞速发展和管理理念不断创新，管理信息系统正在使用新的技术和方法，向更加实用、广泛的领域拓展。当土地储备业务量剧增，城市规划体系与国土规划体系不一致，测量体系不断更新，一个统一的土地储备信息系统库的建立将会对进一步提高土地储备工作的工作效率起到积极作用，便于政府对土地储备各项业务的总体监控。
（四）建立素质过硬、廉洁的人才队伍
南昌市土地储备中心作为隶属于南昌市国土资源局的事业单位，要想在土地储备业务中不断有所突破，实现"经营城市"的理念，既需要专业素质过硬的优秀队伍，也需要一支廉洁的人才队伍，不断推广土地收储行为，使土地收储合理配置城市土地资源的无形的手更强大。
（五）建立更好的协调机制
土地储备涉及行政主管部门较多，行政事务繁琐，各种对当地发展及用地单位的有利时机往往在部门之间的协调过程中流失，如何简化行政程序、避免收储资金资金风险，建立一套有效的协调机制尤为重要。
（六）建立可持续发展的土地储备制度
南昌市土地储备制度建立不是很久，土地储备中心各个方面工作还不能尽善尽美。对于不同的城市或同一城市的不同发展阶段，采用唯一的模式是不适合我国实际情况的。因此，南昌市土地储备各项工作应从实际出发，用发展的眼光，以市场机制为基础，实现土地资源的优化配置与集约利用，尽快建立一个动态的可持续发展的土地储备制度。
参考文献：
[1]冯昌中，宋佳波，曾尊固.社会主义市场经济条件下的土地储备及其模式选择[J].地理科学，2002，22（03）.
[2]谭术魁，彭补拙.对我国干城市土地储备运作的比较[J].中国房地产，2003（01）.
[3]戴双兴.构建政府主导型土地储备模式[D].福建师范大学，2008.
（作者单位：毛志芳，江西省煤田地质局测绘大队；刘剑、赵宝苹，南昌市土地储备中心经开分中心。赵宝苹为通讯作者）