农村土地制度改革及金融支持调查
2022-06-09
一、农村土地流转现状及模式特点
（一）农村土地流转现状。近年来，唐山市为深化农村土地制度改革，相继出台和实施了《唐山市建立农村土地承包经营权流转体系工作方案》、《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见》、《关于进一步推进全市农村土地承包经营权流转的意见》等系列政策措施，并强化组织协调和服务，有力地推动了农村土地流转。截至2012年末，全市完成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系建设，共建成流转交易机构211个，形成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系，建立健全了土地流转信息报送、发布、档案管理、登记备案等制度。按照依法、自愿、有偿的原则，严格"提出申请-审核登记-信息发布-组织交易-成交签约-归档"程序，推行统一的流转合同文本，指导流转主体签订规范的土地流转合同。建立了唐山市农村土地流转信息网页，实时发布流转信息、流转动态、典型经验，公示流转指南、政策法规、流转机构等，指导和服务全市农村土地流转。截至2012年末，全市753.33万亩耕地有129.17万亩进行了流转，土地流转率17.1%，比2008年的3.3%提高了约13.8个百分点，比2009年的3.8%提高了13.3个百分点，比2010年的10.3%提高了6.8个百分点，比2011年的14.5%提高了2.6个百分点，一年一个新台阶，呈现较快增长态势。通过流转实现规模经营面积90.1万亩，土地规模流转率达到69.8%。
（二）土地流转模式及特点。唐山市农村土地流转有多种模式：一是土地股份制。即土地变股权，农民当股东，收益靠分红。二是组织农民带地入社，形成"企业+合作社+农户"经营模式。农业龙头企业吸收农民带地成立专业合作社，由合作社统一提供优质农资，统一进行技术指导，农业龙头企业按双方商定的价格收购产品，一个生产周期结束后，按协议约定进行利润分红。三是建立农村土地流转合作社经营模式。农民以户为单位，以土地入社，把承包土地全部或部分交给合作社经营管理，年底享受销售农产品利润及分红。四是"土地银行"。农民自愿把全部或部分土地存入土地银行。土地银行将这些土地进行打包、重新规划或适度开发，并进入土地流转交易市场，然后根据市场需求和土地增值情况再将土地租给土地需求者。农民获取相应的租金收入或收益分红，土地又能实现规模化经营。五是转包和出租。即农民将承包地转包给种养殖大户，或出租给农业企业等。全市以转包和出租形式流转达109.35万亩，占全部流转面积的85%。
二、金融支持农村土地流转情况
（一）出台配套金融政策，引导金融支持农村土地流转。市、县相继出台了《关于加快金融创新力度支持现代农业加快发展的指导意见》、《关于中国农业银行改革试点"县级"三农金融事业部执行差别化存款准备金政策有关事项的通知》等相应的政策措施，鼓励和支持农村信用社、农业发展银行、各商业银行深化支农模式改革和支农金融产品创新，鼓励金融机构依托担保公司，优先为土地流转形成规模的经营主体提供信贷支持。鼓励涉农金融机构依法开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款和可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款，引导涉农金融机构加大对农村土地流转的信贷支持和服务。
（二）建立支持土地流转的相关投融资体系。根据《农业部关于加强新形势下农村改革试验区工作意见》（农政发〔2012〕2号）和《全国农村改革试验区工作运行管理办法》（农政发〔2012〕3号），着力建设现代农业投融资机制，努力满足农村信贷需求，拓展农村土地流转的融投资渠道，积极稳健发展村镇银行、小额贷款公司、担保公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，为农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业、综合农业示范园区等提供金融支持。截至2012年末，全市小额贷款公司总数达到54家，比上年末增加15家，注册资金总计34.1亿元，从业人员763人，2012年累计发放贷款49.3亿元，年末贷款余额29.9亿元；全市共有融资性担保机构104家，2012年全市担保公司担保业务额达到21.34亿元，比上年增加9.81亿元，增长85.08%。
（三）金融支持农村土地流转的力度不断增强。据对辖内8个县区调查统计，2012年，银行业机构累计投放农村土地流转相关的贷款21222万元，比上年增长30%，主要投向涉及规模土地流转的农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业、农业综合生态园区、种植和养殖大户，流转土地35万亩，带动农民就业11万人。如玉田县农福缘农民专业合作社，由6个发起人共同出资组建，注册资本1260万元，实现流转土地248亩，主要从事蔬菜、瓜果种植销售、新技术、新产品的技术交流和咨询服务，玉田县农村信用合作联社给予200万元贷款支持，购买优质种子，引进种植了新品种的蔬菜、水果，使该专业合作社经济效益有了质的飞跃，2012年末，该合作社资产达1838万元，负债405万元，所有者权益为1433万元，营业收入高达1347万元，利润总额达162万元。
三、农村土地流转及金融支持存在的主要问题
（一）土地流转环境有待优化。因农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚不健全等原因，大多数农民把土地作为赖以生存的生产资料，即使从事其他行业可以获取一定收入的农民，相当一部分不愿放弃土地，把它当成"退路田"，担心受让方经济实力，项目是否有长效性，对兑现租金和土地恢复有顾虑。相当多数的农村劳动力打工或从事二三产业的同时，利用工余时间从事种植业，种地只求保口粮，不求高收益。据统计，当前农民收入中的70%来源于非农产业，再加上国家取消农业税、向农民发放种粮直接补贴和综合补贴，调动了农民经营土地的积极性，在一定程度上影响了农户转出土地。再因，农业生产周期长、自然和市场风险大、比较效益低，农业投资存在自然和市场的"双重风险"，农业规模经营主体对通过土地流转进行农业生产经营存在顾虑，同时也担心农民法制意识淡薄，单方毁约。（二）金融机构支持土地流转的作用有待增强。尽管近年来农村金融体制改革步伐较快，但与城市相比，农村金融服务仍然滞后。银行机构发放涉及土地流转的相关贷款微乎其微，金融支持土地流转的力度明显不足。按照农业部、财政部关于开展农业改革与建设试点的意见，强调农业发展银行对中储粮粮食合同收购贷款业务进行大力支持，而作为农业示范区试点县的玉田县粮食储备库具备优良的仓储设施以及科学的管理经验，目前却不能承担国家储备粮收储业务。农业银行虽然有土地流转项目贷款业务，但其审批权限在农总行，审批环节多、时间长，获得此类贷款很难。农村信用社发放的贷款主要是涉及规模土地流转的农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业、农业综合生态园区、种植和养殖大户等承贷主体的生产经营贷款。
（三）土地流转潜在风险高，金融机构"恐贷"。一是农村土地流转程序不规范。目前土地流转采用的方式是委托乡镇村统一组织流转和农户自行流转两种途径。农户自行流转存在着很多不规范的地方，包括口头协议、协议内容不规范、协议双方权利义务关系不明确等等，土地流转承包经营纠纷隐患较多。二是农业生产抗风险能力低，农业保险发展滞后，目前，绝大部分涉农保险产品无利可图甚至是亏本，加之政府对农业保险的补贴还不到位，影响到保险机构开发涉农保险产品、扩大农业保险范围的积极性。三是农村土地经营权抵押存在法律上的障碍，流转土地抵押权益较难实现。《担保法》规定"耕地等土地承包经营权（承包人对土地相对的所有权+使用权）不可抵押"，因而基于土地承包经营权之上的诸项抵押登记自始失去法律保护，金融机构在开办承包土地增值（土地使用权与改造投入）授信业务时也就存在违法之嫌。一旦贷款违约，与贷款农户签订"未按期还贷款由信用社收回抵押土地另行转包并收取地租，贷款还清的下一种植期归还土地"等类似协议将面临无法可依的巨大风险，一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押的土地经营权。同时，也存在县域无土地承包经营权的抵押登记部门，对农村土地承包经营权的耕地、园地以及其他用于农业生产的土地（不包括林地）价值评估主观判断成分较大，实际价值往往较难认定。
（一）农村土地流转现状。近年来，唐山市为深化农村土地制度改革，相继出台和实施了《唐山市建立农村土地承包经营权流转体系工作方案》、《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见》、《关于进一步推进全市农村土地承包经营权流转的意见》等系列政策措施，并强化组织协调和服务，有力地推动了农村土地流转。截至2012年末，全市完成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系建设，共建成流转交易机构211个，形成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系，建立健全了土地流转信息报送、发布、档案管理、登记备案等制度。按照依法、自愿、有偿的原则，严格"提出申请-审核登记-信息发布-组织交易-成交签约-归档"程序，推行统一的流转合同文本，指导流转主体签订规范的土地流转合同。建立了唐山市农村土地流转信息网页，实时发布流转信息、流转动态、典型经验，公示流转指南、政策法规、流转机构等，指导和服务全市农村土地流转。截至2012年末，全市753.33万亩耕地有129.17万亩进行了流转，土地流转率17.1%，比2008年的3.3%提高了约13.8个百分点，比2009年的3.8%提高了13.3个百分点，比2010年的10.3%提高了6.8个百分点，比2011年的14.5%提高了2.6个百分点，一年一个新台阶，呈现较快增长态势。通过流转实现规模经营面积90.1万亩，土地规模流转率达到69.8%。
（二）土地流转模式及特点。唐山市农村土地流转有多种模式：一是土地股份制。即土地变股权，农民当股东，收益靠分红。二是组织农民带地入社，形成"企业+合作社+农户"经营模式。农业龙头企业吸收农民带地成立专业合作社，由合作社统一提供优质农资，统一进行技术指导，农业龙头企业按双方商定的价格收购产品，一个生产周期结束后，按协议约定进行利润分红。三是建立农村土地流转合作社经营模式。农民以户为单位，以土地入社，把承包土地全部或部分交给合作社经营管理，年底享受销售农产品利润及分红。四是"土地银行"。农民自愿把全部或部分土地存入土地银行。土地银行将这些土地进行打包、重新规划或适度开发，并进入土地流转交易市场，然后根据市场需求和土地增值情况再将土地租给土地需求者。农民获取相应的租金收入或收益分红，土地又能实现规模化经营。五是转包和出租。即农民将承包地转包给种养殖大户，或出租给农业企业等。全市以转包和出租形式流转达109.35万亩，占全部流转面积的85%。
二、金融支持农村土地流转情况
（一）出台配套金融政策，引导金融支持农村土地流转。市、县相继出台了《关于加快金融创新力度支持现代农业加快发展的指导意见》、《关于中国农业银行改革试点"县级"三农金融事业部执行差别化存款准备金政策有关事项的通知》等相应的政策措施，鼓励和支持农村信用社、农业发展银行、各商业银行深化支农模式改革和支农金融产品创新，鼓励金融机构依托担保公司，优先为土地流转形成规模的经营主体提供信贷支持。鼓励涉农金融机构依法开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款和可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款，引导涉农金融机构加大对农村土地流转的信贷支持和服务。
（二）建立支持土地流转的相关投融资体系。根据《农业部关于加强新形势下农村改革试验区工作意见》（农政发〔2012〕2号）和《全国农村改革试验区工作运行管理办法》（农政发〔2012〕3号），着力建设现代农业投融资机制，努力满足农村信贷需求，拓展农村土地流转的融投资渠道，积极稳健发展村镇银行、小额贷款公司、担保公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，为农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业、综合农业示范园区等提供金融支持。截至2012年末，全市小额贷款公司总数达到54家，比上年末增加15家，注册资金总计34.1亿元，从业人员763人，2012年累计发放贷款49.3亿元，年末贷款余额29.9亿元；全市共有融资性担保机构104家，2012年全市担保公司担保业务额达到21.34亿元，比上年增加9.81亿元，增长85.08%。
（三）金融支持农村土地流转的力度不断增强。据对辖内8个县区调查统计，2012年，银行业机构累计投放农村土地流转相关的贷款21222万元，比上年增长30%，主要投向涉及规模土地流转的农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业、农业综合生态园区、种植和养殖大户，流转土地35万亩，带动农民就业11万人。如玉田县农福缘农民专业合作社，由6个发起人共同出资组建，注册资本1260万元，实现流转土地248亩，主要从事蔬菜、瓜果种植销售、新技术、新产品的技术交流和咨询服务，玉田县农村信用合作联社给予200万元贷款支持，购买优质种子，引进种植了新品种的蔬菜、水果，使该专业合作社经济效益有了质的飞跃，2012年末，该合作社资产达1838万元，负债405万元，所有者权益为1433万元，营业收入高达1347万元，利润总额达162万元。
三、农村土地流转及金融支持存在的主要问题
（一）土地流转环境有待优化。因农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚不健全等原因，大多数农民把土地作为赖以生存的生产资料，即使从事其他行业可以获取一定收入的农民，相当一部分不愿放弃土地，把它当成"退路田"，担心受让方经济实力，项目是否有长效性，对兑现租金和土地恢复有顾虑。相当多数的农村劳动力打工或从事二三产业的同时，利用工余时间从事种植业，种地只求保口粮，不求高收益。据统计，当前农民收入中的70%来源于非农产业，再加上国家取消农业税、向农民发放种粮直接补贴和综合补贴，调动了农民经营土地的积极性，在一定程度上影响了农户转出土地。再因，农业生产周期长、自然和市场风险大、比较效益低，农业投资存在自然和市场的"双重风险"，农业规模经营主体对通过土地流转进行农业生产经营存在顾虑，同时也担心农民法制意识淡薄，单方毁约。（二）金融机构支持土地流转的作用有待增强。尽管近年来农村金融体制改革步伐较快，但与城市相比，农村金融服务仍然滞后。银行机构发放涉及土地流转的相关贷款微乎其微，金融支持土地流转的力度明显不足。按照农业部、财政部关于开展农业改革与建设试点的意见，强调农业发展银行对中储粮粮食合同收购贷款业务进行大力支持，而作为农业示范区试点县的玉田县粮食储备库具备优良的仓储设施以及科学的管理经验，目前却不能承担国家储备粮收储业务。农业银行虽然有土地流转项目贷款业务，但其审批权限在农总行，审批环节多、时间长，获得此类贷款很难。农村信用社发放的贷款主要是涉及规模土地流转的农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业、农业综合生态园区、种植和养殖大户等承贷主体的生产经营贷款。
（三）土地流转潜在风险高，金融机构"恐贷"。一是农村土地流转程序不规范。目前土地流转采用的方式是委托乡镇村统一组织流转和农户自行流转两种途径。农户自行流转存在着很多不规范的地方，包括口头协议、协议内容不规范、协议双方权利义务关系不明确等等，土地流转承包经营纠纷隐患较多。二是农业生产抗风险能力低，农业保险发展滞后，目前，绝大部分涉农保险产品无利可图甚至是亏本，加之政府对农业保险的补贴还不到位，影响到保险机构开发涉农保险产品、扩大农业保险范围的积极性。三是农村土地经营权抵押存在法律上的障碍，流转土地抵押权益较难实现。《担保法》规定"耕地等土地承包经营权（承包人对土地相对的所有权+使用权）不可抵押"，因而基于土地承包经营权之上的诸项抵押登记自始失去法律保护，金融机构在开办承包土地增值（土地使用权与改造投入）授信业务时也就存在违法之嫌。一旦贷款违约，与贷款农户签订"未按期还贷款由信用社收回抵押土地另行转包并收取地租，贷款还清的下一种植期归还土地"等类似协议将面临无法可依的巨大风险，一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押的土地经营权。同时，也存在县域无土地承包经营权的抵押登记部门，对农村土地承包经营权的耕地、园地以及其他用于农业生产的土地（不包括林地）价值评估主观判断成分较大，实际价值往往较难认定。