社会资本视角下的民间组织参与公共危机治理机制探析
2022-06-09
公共危机是指严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。[1]与一般危机相比，公共危机通常具有破坏性强、波及范围广、不确定性高和难以预测等显著特点，严重影响人们的日常生活和生命财产安全。传统公共危机应对管理体系片面强调政府作用，忽视了其他社会力量的动员和参与。固然，政府在应对公共危机中责无旁贷，但这并不意味着政府包揽一切，成为单一治理主体。尤其在我国当前社会环境不确定因素增多的状态下，这一体系已日益暴露出越来越多的弊端。本文拟以“社会资本”理论为研究工具，分析民间组织参与公共危机治理的社会基础和面临的问题，并在此基础上提出规范和完善民间组织参与公共危机治理机制的新路径。
一、民间组织参与公共危机治理社会基础的解释路径
“社会资本”概念最初由法国社会学家布尔迪厄提出，随后引起政治学、社会学等多种学科的关注并不断加以发展完善。目前，学术界普遍接受罗伯特·D·帕特南的定义，即：“社会资本是指社会组织所包含的一些特征，如信任、规范、网络，这些特征可以促进对社会行动的协调，从而提高社会活动的效率。”[2]具体而言，首先，社会资本主要是由与信任、互惠和合作有关的公民的一系列态度和价值观构成，其关键是使人们倾向于相互合作、信任和理解；其次，社会资本具体体现为将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络等；最后，社会资本有助于推动社会行动和实现行动目标。[3]笔者认为，以社会网络、信任、规范等为主要内容的社会资本理论为民间组织参与公共危机治理提供了全新的分析路径，对于解释这一模式的社会基础具有重要意义。
（一）社会资本为民间组织参与公共危机治理奠定社会网络基础
社会网络是指社会个体成员或者组织之间基于互动和联系而处于相对稳定的关系体中。作为社会资本的重要形式，社会网络能够调节社会互动，从而影响人们的社会行为。公众是社会互动的最基本单元，其参与和支持是民间组织在公共危机治理中发挥作用的前提和基础，因此实现公共危机的良好治理势必要求民间组织建立坚实的社会网络基础。
1.基于志愿理念的个人参与网络保证参与人员的供给
志愿性是民间组织的重要特征，也是其保有号召力的重要基础。通过志愿精神的倡导和培育，民间组织能够吸引和组织更多的志愿者参与到公共危机治理活动中。一方面，志愿者的广泛参与可以有效解决公共危机治理中人员短缺的问题，保证治理工作的顺利开展。另一方面，来自不同领域和行业背景的志愿者能够克服政府救援技术单一、反应迟缓等局限性，满足受助人员的多样性需求，从而在提高自身参与水平，实现社会价值的同时，增强了救助的针对性和治理效果。
2.基于独立性的组织参与网络促成治理活动的有序进行
组织不仅是社会活动的基本单元，也是彼此协作交流的重要平台，更是发展社会资本的有效载体。与政府组织不同，民间组织的内部活力和发展后劲很大程度上得益于独立性特征。一方面，民间组织能够将拥有共同目标和愿望的志愿者组织起来，实现个人和组织信息、技术等资源的交换和互补，从而将分散的社会资源最大限度的汇聚起来投入到公共危机治理中；另一方面，民间组织通过组织活动引导、人员培训等途径，不仅可以增强社会力量，而且能够降低个体行为的不稳定性和盲目性，提升危机治理成员行动的一致性，从而提升公共危机治理绩效。
（二）社会资本推动民间组织建立社会信任
伯纳德·巴伯认为，“信任是一种社会关系或一种社会体制中为所有成员增进利益的创造者。”[4]作为社会资本的基本要素，社会信任不仅是民间组织开展活动的前提条件，同时构成民间组织参与公共危机治理合法性的重要来源，因而公共危机治理成效同社会信任的取得息息相关。
一方面，民间组织区别于其他组织的最根本属性在于非营利性，这就决定了组织活动不以利润最大化为目的。在组织内部，成员之间良好的沟通交流有利于情感信任的培育，从而能够促成相互协作，共同服务于组织目标和宗旨。另一方面，志愿精神是民间组织活动和价值维护的情感动力，基于志愿精神的平等性参与可以激发较强的责任感和使命感，有利于合作行为的产生。在非利润驱动的工作氛围中，民间组织能够通过组织成员的频繁互动维系信任和合作，在降低管理成本的同时，促成更多的集体行动，从而提升公共危机治理的效率。
（三）社会资本促进资源整合，规范多元主体参与
1.在资源动员方面，民间组织贴近基层，能够深入公共危机现场，相对于政府和企业，人们更倾向给予这些非利润驱动型民间组织在资金、人力、物力、信息和技术等方面支持。这些支持有助于缓解民间组织参与公共危机治理过程中出现的资源匮乏问题，减轻政府面临的投入不足压力。当然，这种支持能否成为现实取决于人们对民间组织的信任程度，而这恰恰是民间组织面临的现实困境。
2.不受约束的个体行为不仅无益于公共危机治理，相反可能会给治理工作制造更大的麻烦。因此，要提高公共危机治理水平，通过一定的社会规范约束人们的行为是十分必要的。在行为规范方面，民间组织具有的社会网络有利于社会规范的建立。一方面，志愿者参与不仅彰显平等、博爱志愿精神，更寄托着互帮互助的情感，“帮助别人是希望自己困难时能够同样得到别人的帮助”，这种朴素情感能够起到融合个体利益和社会利益的作用，从而约束和调节社会成员行为，克服“搭便车”现象，凝聚社会力量，推动公共危机治理；另一方面，民间组织是连接公众和政府的桥梁和纽带，在满足普通民众多样性需求表达的同时，也对政府行为形成外在的监督和约束，从而促使政府履责，减少寻租行为的产生，确保公共危机治理目标的实现。
二、民间组织参与公共危机治理存在问题分析
近年来，重大地震灾害、H7N9禽流感等突发公共危机事件的频繁发生，对政府治理能力提出巨大挑战，也促使更多的民间组织参与到公共危机治理中。民间组织的志愿性、非营利性、独立性等特点，在公共危机治理中具有贴近基层、回应性强，成本低、效率高等优势，发挥着越来越重要的作用。然而，随着时间推移和实践深化，这一治理模式暴露出愈来愈多的问题。以社会资本理论为工具加以分析探讨，发现民间组织参与公共危机治理的主要问题有：参与机制不足、公信力危机、制度认同障碍等。
（一）参与机制不足
公共危机治理离不开公众参与，缺乏公众参与的公共危机治理必定是散漫、无效的。参与机制不足表现在两个方面。第一，参与渠道不顺畅。虽然我国民间组织在上世纪80年代后获得了长足的发展和进步，但较之于西方发达国家，在相关法律和制度建设方面还存有一定差距，导致公共危机治理中公众参与的民间组织基础十分薄弱，参与渠道不通畅，使得在信息传递、技术支持、救助实施等方面民间组织的作用大打折扣。第二，参与能力和水平有待提高。在公共危机治理中，个体普遍的“有限理性”难免会造成“搭便车”现象，个体理性导致的最终结果可能是集体的不理性，从而造成“公地悲剧”。公共危机治理本身就是系统性很强的社会体系，其中必然强调公众的参与。“搭便车”现象折射出的正是低水平的公众参与问题。民间组织参与机制不足，不仅无法满足普通民众参与治理的愿望，有碍参与意识和责任意识的激发和培育，而且不利于社会力量的凝聚，无法发挥民间组织应有的作用，降低公共危机治理的效率。
一、民间组织参与公共危机治理社会基础的解释路径
“社会资本”概念最初由法国社会学家布尔迪厄提出，随后引起政治学、社会学等多种学科的关注并不断加以发展完善。目前，学术界普遍接受罗伯特·D·帕特南的定义，即：“社会资本是指社会组织所包含的一些特征，如信任、规范、网络，这些特征可以促进对社会行动的协调，从而提高社会活动的效率。”[2]具体而言，首先，社会资本主要是由与信任、互惠和合作有关的公民的一系列态度和价值观构成，其关键是使人们倾向于相互合作、信任和理解；其次，社会资本具体体现为将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络等；最后，社会资本有助于推动社会行动和实现行动目标。[3]笔者认为，以社会网络、信任、规范等为主要内容的社会资本理论为民间组织参与公共危机治理提供了全新的分析路径，对于解释这一模式的社会基础具有重要意义。
（一）社会资本为民间组织参与公共危机治理奠定社会网络基础
社会网络是指社会个体成员或者组织之间基于互动和联系而处于相对稳定的关系体中。作为社会资本的重要形式，社会网络能够调节社会互动，从而影响人们的社会行为。公众是社会互动的最基本单元，其参与和支持是民间组织在公共危机治理中发挥作用的前提和基础，因此实现公共危机的良好治理势必要求民间组织建立坚实的社会网络基础。
1.基于志愿理念的个人参与网络保证参与人员的供给
志愿性是民间组织的重要特征，也是其保有号召力的重要基础。通过志愿精神的倡导和培育，民间组织能够吸引和组织更多的志愿者参与到公共危机治理活动中。一方面，志愿者的广泛参与可以有效解决公共危机治理中人员短缺的问题，保证治理工作的顺利开展。另一方面，来自不同领域和行业背景的志愿者能够克服政府救援技术单一、反应迟缓等局限性，满足受助人员的多样性需求，从而在提高自身参与水平，实现社会价值的同时，增强了救助的针对性和治理效果。
2.基于独立性的组织参与网络促成治理活动的有序进行
组织不仅是社会活动的基本单元，也是彼此协作交流的重要平台，更是发展社会资本的有效载体。与政府组织不同，民间组织的内部活力和发展后劲很大程度上得益于独立性特征。一方面，民间组织能够将拥有共同目标和愿望的志愿者组织起来，实现个人和组织信息、技术等资源的交换和互补，从而将分散的社会资源最大限度的汇聚起来投入到公共危机治理中；另一方面，民间组织通过组织活动引导、人员培训等途径，不仅可以增强社会力量，而且能够降低个体行为的不稳定性和盲目性，提升危机治理成员行动的一致性，从而提升公共危机治理绩效。
（二）社会资本推动民间组织建立社会信任
伯纳德·巴伯认为，“信任是一种社会关系或一种社会体制中为所有成员增进利益的创造者。”[4]作为社会资本的基本要素，社会信任不仅是民间组织开展活动的前提条件，同时构成民间组织参与公共危机治理合法性的重要来源，因而公共危机治理成效同社会信任的取得息息相关。
一方面，民间组织区别于其他组织的最根本属性在于非营利性，这就决定了组织活动不以利润最大化为目的。在组织内部，成员之间良好的沟通交流有利于情感信任的培育，从而能够促成相互协作，共同服务于组织目标和宗旨。另一方面，志愿精神是民间组织活动和价值维护的情感动力，基于志愿精神的平等性参与可以激发较强的责任感和使命感，有利于合作行为的产生。在非利润驱动的工作氛围中，民间组织能够通过组织成员的频繁互动维系信任和合作，在降低管理成本的同时，促成更多的集体行动，从而提升公共危机治理的效率。
（三）社会资本促进资源整合，规范多元主体参与
1.在资源动员方面，民间组织贴近基层，能够深入公共危机现场，相对于政府和企业，人们更倾向给予这些非利润驱动型民间组织在资金、人力、物力、信息和技术等方面支持。这些支持有助于缓解民间组织参与公共危机治理过程中出现的资源匮乏问题，减轻政府面临的投入不足压力。当然，这种支持能否成为现实取决于人们对民间组织的信任程度，而这恰恰是民间组织面临的现实困境。
2.不受约束的个体行为不仅无益于公共危机治理，相反可能会给治理工作制造更大的麻烦。因此，要提高公共危机治理水平，通过一定的社会规范约束人们的行为是十分必要的。在行为规范方面，民间组织具有的社会网络有利于社会规范的建立。一方面，志愿者参与不仅彰显平等、博爱志愿精神，更寄托着互帮互助的情感，“帮助别人是希望自己困难时能够同样得到别人的帮助”，这种朴素情感能够起到融合个体利益和社会利益的作用，从而约束和调节社会成员行为，克服“搭便车”现象，凝聚社会力量，推动公共危机治理；另一方面，民间组织是连接公众和政府的桥梁和纽带，在满足普通民众多样性需求表达的同时，也对政府行为形成外在的监督和约束，从而促使政府履责，减少寻租行为的产生，确保公共危机治理目标的实现。
二、民间组织参与公共危机治理存在问题分析
近年来，重大地震灾害、H7N9禽流感等突发公共危机事件的频繁发生，对政府治理能力提出巨大挑战，也促使更多的民间组织参与到公共危机治理中。民间组织的志愿性、非营利性、独立性等特点，在公共危机治理中具有贴近基层、回应性强，成本低、效率高等优势，发挥着越来越重要的作用。然而，随着时间推移和实践深化，这一治理模式暴露出愈来愈多的问题。以社会资本理论为工具加以分析探讨，发现民间组织参与公共危机治理的主要问题有：参与机制不足、公信力危机、制度认同障碍等。
（一）参与机制不足
公共危机治理离不开公众参与，缺乏公众参与的公共危机治理必定是散漫、无效的。参与机制不足表现在两个方面。第一，参与渠道不顺畅。虽然我国民间组织在上世纪80年代后获得了长足的发展和进步，但较之于西方发达国家，在相关法律和制度建设方面还存有一定差距，导致公共危机治理中公众参与的民间组织基础十分薄弱，参与渠道不通畅，使得在信息传递、技术支持、救助实施等方面民间组织的作用大打折扣。第二，参与能力和水平有待提高。在公共危机治理中，个体普遍的“有限理性”难免会造成“搭便车”现象，个体理性导致的最终结果可能是集体的不理性，从而造成“公地悲剧”。公共危机治理本身就是系统性很强的社会体系，其中必然强调公众的参与。“搭便车”现象折射出的正是低水平的公众参与问题。民间组织参与机制不足，不仅无法满足普通民众参与治理的愿望，有碍参与意识和责任意识的激发和培育，而且不利于社会力量的凝聚，无法发挥民间组织应有的作用，降低公共危机治理的效率。