区域经济一体化的法律治理

　　摘要：我国当前区域经济一体化的法律治理机制，有区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导五种。在国家与社会维度上，区域经济一体化的法律治理是一个行为法问题，是国家对市场经济的宏观调控，其依据是宪法第１５条，内容的合法性在于遵循区域平等原则，程序的合法性在于公众参与。其中，区域平等源自公民个人的平等权，既约束国家对不同区域公民的公权力行为，又约束不同区域政府机关间的行为；公众参与在区域治理中具有更丰富的特点，既是促进区域平等的途径，又是在行政内部机制失灵时推动制度运行的动力机制。在国家组织系统内部，区域经济一体化的法律治理是一个组织法问题。其中，区域行政指导和区域行政规划，实践了宪法和组织法上规定的领导，蕴含着领导事项、领导方式和领导区域等要素。区域经济一体化中，人大的作用应在各方支持下按照政府治理的要求予以加强，以增强区域经济一体化的民意基础。各地开发区管委会的设立并非都具合法性，其职权中不得包括行政强制措施权、冻结和拍卖权以及有关人身自由的处罚权。行政区政府机关之间的主要合作机制是区域行政协议。它是宪法上民主集中制原则的体现和对市场主体的尊重，它对缔约主体的约束力有赖于缔约各方的诚实信用。

　　关键词：区域经济一体化；法解释；区域平等；开发区管委会

　　引言

　　从长三角、珠三角到环渤海，再到中西部地区的新疆乌昌（乌鲁木齐市—昌吉回族自治州）、东北辽吉黑三省、长（沙）株（洲）（湘）潭、武汉城市圈、成（都）渝（重庆）、安徽皖江城市带和河南中原经济区，区域经济一体化的实践如火如荼。

　　区域经济一体化的目标是为了实现区域内不同行政区经济的科学、协调发展，克服产业同构和恶性竞争而谋求产业布局的优化和升级，打破行政壁垒而谋求市场的自由、统一和资源整合。但值得注意的是，我国的区域经济一体化并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。这就一方面体现为国家与社会的关系，即公权力对市场的调控，另一方面又表现为多种公权力相互间的关系，即国家的内部组织结构。公法学必须关注这种调控的合法（宪）性，必须解释实施这种调控所发生的组织结构上的变化，为区域经济一体化的法律治理提供学理支持，在解决现实问题的过程中获得自身的发展。并且，在我国体制改革、经济发展和社会转型时期，这一问题具有典型性和普遍性。

　　本研究将是描述性的，描述区域经济一体化法律治理的实践轨迹和具体运行。“法律规范、行动本身或与其他因素的结合，都可能产生规则。”这些从行动中产生的规则“之所以被称为‘法律’，乃是因为某些人力主使这些规则与普遍的正当行为规则享有同样的尊严和尊重”。我国已成为全球最大的改革实验室。在区域经济一体化法律治理中的创新实践，是我国持续深化改革和创新实践的重要组成部分。这些创新经验及其普遍性意义，将构成世界法治文化的中国元素。“一国人民做新事情和适应新情况的能力大小本身是这问题的重要因素。这种特质使不同的民族在不同的文明阶段彼此有很大的差别。”这种对改革实践中创新经验的描述性研究，在一定意义上属于发生学的范畴。

　　本研究将是解释性的，解释已有区域经济一体化法律治理的合宪（法）性。“我们处于法学的双重任务中：一方面是解释，另一方面是构造和体系，它暴露了经验理论和实践目的的任务之间完全不可调和的纠缠混乱。”我们有必要去支持具有正当价值和谋求人民福祉的改革，但我们之所以选择解释性研究而不是构建性研究来支持，是因为通过解释来挖掘宪法和法律文本的制度资源，能够以更低廉的成本解决我们所面临的挑战。反过来，这种解释又有助于使宪法和法律从纸上建筑走向现实状态，从而促进法治的进步。解释性研究还有助于促进宪法解释学及法解释学在我国的发展。我国法律体系的基本形成为我们的解释性研究提供了可能，区域经济一体化的法律治理实践为我们的解释性研究提供了典型案例。这样的解释性研究，当然是以现行宪法不变为前提的，以现行宪法作为一切推导的最后基础的，这正像凯尔森以政权和宪法不变作为基础规范以推导法律秩序一样。

　　一、区域经济一体化法律治理的实践轨迹

　　（一）协议与组织

　　在区域经济一体化的初期，法律治理机制是区域行政协议和区域性组织。行政协议是政府机关之间缔结的协议。研究发现，它起源于行政区域边界纠纷的处理，先由１９８１年的国务院《行政区域边界争议处理办法》予以规定；１９８９年，国务院经修改后制定的《行政区域边界争议处理条例》得以继续规定。２０世纪９０年代，行政协议这一机制被广泛运用于中央与地方共建高等院校。本世纪初，区域经济一体化起步较早的长三角区域苏浙沪两省一市政府，尽管缺乏法律规范的规定，却把行政协议创造性地运用于区域经济一体化的推进，并为其他区域所效仿。从此，行政协议的内容也由处理纠纷转向合作、发展。根据我们的研究，这类区域行政协议在长三角区域已经有２１个，在泛珠三角区域有７９个，在环渤海区域有８个，在其他区域有１６个。现在，区域行政协议作为地方政府机关推动区域经济一体化的法制安排和法制协调，已成为区域经济一体化进程中运用最为广泛的一种法律治理机制。区域行政协议的发展轨迹和所发挥的功能，类似于美国的州际协定。

　　研究发现，区域性组织主要有区域合作组织和区域合作领导机构两类。区域合作组织包括已具有较稳定合作关系的、以地方政府作为成员单位的合作理事会，以及根据区域行政协议而成立的缔约方首长联席会和执行合作事务的行政管理机构（开发区管委会）。从《长江三角洲城市经济协调会章程》、《泛珠三角区域合作框架协议》和《环渤海地区经济联合市长（专员、盟长）联席会协议书》等有关文件来看，合作理事会和首长联席会是以合议制而非首长负责制开展活动的，是推进区域经济一体化的沟通和协商平台。开发区管委会与一般行政机构一样，受组织法调整，实行首长负责制。区域合作领导机构，系旨在统一管理区域经济一体化事宜，对合作各方具有领导权的组织。我们所能观察到的实例，有江苏省工商局、地税局和国税局靖江园区分局等派出机构，以及中共乌鲁木齐市昌吉州党委这一党的领导机构。

　　基于区域合作组织缺乏应有的权威和执行力，理论和实务界曾呼吁借鉴欧盟的经验，成立可以统一管辖所属各行政区的经济区立法、决策、执法和司法机构。这一诉求不仅不满意区域合作组织，而且也不满足于议事协调机构和派出机构；不是指要建立作为合作结果的区域管理机构，而是要求建立领导区域一体化事宜的一级政权机关。然而，按照经济区的范围，在合作各方之上再建立一套除已有的上级政权机关以外的立法机构、司法机构和决策机构的组织框架，会涉及到我国的宪法修改和宪政改革。宪法第３０条第１款规定了我国的行政区域划分：省、自治区、直辖市———自治州、县、自治县、市———乡、民族乡、镇。宪法第６２条规定的全国人大职权，第６７条规定的全国人大常委会职权，以及第８９条规定的国务院职权，大多是直接针对省、自治区和直辖市人大和政府的。也就是说，在现行宪法框架内，没有呼吁者所主张的一级政权机构的设立空间。全国人大常委会法工委对不按行政区划设立国家机关的做法，也明确持否定态度。

　　在新疆乌昌经济一体化中，就遇到了上述宪法障碍。《民族区域自治法》第１４条第２款规定：“民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”两地的合并涉及民族稳定和团结，且不说合并的法律可能性，单就繁琐的程序而言也是两地政府难以接受的。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条第１款的规定，新疆维吾尔自治区政府可以在乌鲁木齐市和昌吉回族自治州政府之上建立一个领导两地政府的派出机关。但是，该派出机关按惯例可能获批的行政级别是地（厅）级，很难实现对本就属于地（厅）级的两地政府的领导。根据宪法第３０条第１款的规定，在新疆自治区之下，在乌、昌两地之上无法增设一级行政区划和政权机关。于是，２００４年１２月，新疆维吾尔自治区党委作出重大决策，在不涉及乌鲁木齐市和昌吉回族自治州行政区划调整的前提下，成立中共乌鲁木齐市昌吉州党委，推进乌昌地区经济一体化，实现财政、规划和市场的统一。

　　（二）突破与创新

　　有的学者既不满足于区域行政协议和区域合作组织，又无奈于按经济区设立一级政权机构的困难，主张应当以国际私法上的法律冲突及其解决理论为参照，“制定全国统一的区际冲突法”，“类推适用国际私法来解决区际冲突”。但国际私法上的法律冲突及其解决不具有破除行政壁垒、实现产业布局优化的使命，与区域经济一体化中的法律治理有着本质区别。萨维尼在发现国际私法上的法律冲突并提出“法律关系本座说”时，并非没有发现国内法中的法律冲突。他明确指出了国内法中不同位阶法律间的冲突，以及不同区域间法律规范间的冲突。但是，他并没有将“法律关系本座说”适用于国内区域法律冲突，原因就在于国内法与国际法、私法与公法有着重大差异。移民美国并以对国际法研究的贡献而著称的凯尔森，曾积极主张国际法与国内法的相同性，但仅限于法律秩序这一目标和法律效力这一目的。他观察到了地方性规范秩序间的差异性。他认为，这种差异性如系基于民族、宗教等原因而存在，则是分权的结果，应得到尊重。如系违法，则可由制定机关废除或通过司法审查解决。如不属于前两种情况而仍有冲突，且在单一制国家内，则属于高位阶法律规范调整的任务，即适用中央法律规范或制定新的中央法律规范；如这种冲突规范系行政机关创造的法律规范，则应服从法院所创造的法律规范。也就是说，国内法上的规范冲突是按照法的位阶理论，通过法解释加以解决的。

　　然而，区域经济一体化是旨在统一市场、优化产业结构的改革，是为了破除由地方立法、地方“红头文件”而形成的行政壁垒以及计划经济时期中央立法遗留的权力经济痕迹。与上述国际私法方案不同，就合作各方来说，笔者主张借鉴美国州际法制协调中的州际示范法经验，对地方性法规和规章进行清理并协同立法。这一主张在东北辽吉黑三省的经济一体化中获得了突破性进展。２００６年７月，辽吉黑三省签署《东北三省政府立法协作框架协议》，“确定了东三省立法协作将采取的三种方式：对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省将成立联合工作组；对于共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于各省有共识的其他项目，由各省独立立法，而结果三省共享———这被分别概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作。”区域协作立法的意义在于，它既摆脱了设立区域合作领导机构的法律障碍和哈耶克所担心的“随心所欲”行政，又弥补了区域行政协议缺乏刚性约束的不足，可以为区域经济一体化营造更好的法治环境。

　　同时，对区域经济一体化的领导，国务院创新了设置机构的领导方式，采用了区域行政规划和区域行政指导的领导方式。２００７年，国务院批复了《东北地区振兴规划》（国函［２００７］７６号）。此后，国务院又先后批复了１０余个区域经济一体化规划，发展出区域行政规划这一法律治理机制。２００８年，国务院发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发［２００８］３０号）。随后，国务院又连续发布了多个关于区域经济一体化的指导意见，并为地方政府机关所效仿。此类指导意见即区域行政指导，遂成为上级政府机关领导区域经济一体化的法律机制。区域行政规划和区域行政指导的创新意义在于，坚持公权力调控与市场作用的结合，以及用行为机制发挥组织结构的领导功能。

　　（三）空白与解释

　　如前文所述，我国在区域经济一体化中经过多年的实践和探索，先后形成了区域行政协议、区域合作组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种法律治理方式。但它们都属于“先行先试”，缺乏直接的宪法和法律依据。为此，基于历史的经验和国外的立法例，笔者曾呼吁制定行政协议法，并提出了有关构想。２００８年制定的《湖南省行政程序规定》第１５条终于得以规定。但是，即使制定了全国性的行政协议法，也还存在其他治理机制的法律依据问题；即使制定了行政程序法，对已有的治理机制都作出了规定，也会随着实践的发展而出现滞后问题。这就应验了利益法学创始人赫克的命题：立法者“不可能注意到生活的方方面面，并彻底地、无遗漏地予以调整，以使逻辑小前提可以在每一个案件中划出适当的界限”。

　　赫克批评成文法的目的并非否定成文法，而在于呼吁加强法律解释。美国的经验就是通过解释完善法治。美国州际协定的依据只是宪法第１条第１０款第１项的规定，即“任何一州，未经国会同意……不得与他州或外国缔结协定或盟约”。该条的背景是，制宪时的联邦地位尚未巩固，联邦担心由分散的各殖民地演变而来的各州通过与他州或外国缔结协定或盟约，脱离联邦，或加入他国。这一否定式的规定以及它的制定背景，似乎是不允许缔结州际协定，而其实是指缔结州际协定只要经过联邦国会的批准即可。但是，哪些州际协定需要得到国会的批准，却并不明确。１９６２年，美国联邦上诉法院作出的裁决指出，除非得到联邦国会的批准，政治性的州际协定不能生效，而缔结不涉及政治的州际协定属于各州的权限范围，不必得到联邦国会的同意。１９７８年，美国联邦最高法院在裁决中又作了补充解释，认为如果一个州际协定没有通过侵占联邦政府权力的方式来扩大作为成员国的州的权力的话，并不需要联邦国会的同意。同样，州际协定对成员州的约束力，也是经法院裁判得以确定的。法院甚至还认为，州际协定的效力优先于成员州在缔结该协议之前颁布的法规，有时也优先于此后新制定的法规。也就是说，美国的州际协定在制度上也是通过长期实践得以不断完善的，美国宪法的“协定条款”是通过法院不断地解释得以丰富和发展的。

　　沿着解释的路径，最终都能找到区域行政规划、区域行政指导、区域行政协议、区域性组织和区域协作立法的法律依据即宪法第３条、第１５条、第３０条、第３３条、第８９条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上的相关规定。对此，我们将从指向社会的行为法和指向国家内部的组织法两个角度，在后文作详细讨论。

　　二、区域经济一体化法律治理中的政府与社会

　　“在‘概念上’，‘国家’也不是经济活动所必不可少的。但是，没有‘国家的’法律秩序、经济制度，尤其是现代经济制度是不可能存在的。”国家公权力对区域经济一体化的推进，是对市场的调控。政府调控具有政治伦理的有效支撑。“只要政府的活动属于能与运行中的市场相容的活动，那么，市场还可以容许政府进行更多得多的活动。”从这一意义上说，旨在推进经济一体化的法律治理具有正当性。当然，对这种调控在实定法上的合法性，则既要考察它的决策依据，又要考察它的决策内容，还要考察它的决策过程。

　　（一）政府与市场

　　区域行政协议、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导的最大特点之一是，内容上主要涉及产业布局，少量涉及环境保护、资源分配和基础设施建设。在国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（国函［２０１０］５号）后，国务院主管部门就纷纷出台了支持措施，安徽省发改委制定了《皖江城市带承接产业转移示范区产业发展指导目录》，安徽省各级政府及主管部门也纷纷制定了相应配套措施，以规制产业的准入和发展。这种对市场的调控，在实定法上是否具有合法的依据，值得研究。