小议现行财政专户管理模式
2022-06-08
摘要：近年来，国家通过财政专户下达的资金规模越来越大，对财政专户的管理要求也越来越高，社会各界也越来越关注财政专户资金的安全性和使用效益。近年个别地方套取财政资金案件被曝光，使得各级财政部门更加重视财政专户的管理工作。本文结合县级财政专户管理中所遇到的问题探讨如何强化财政专户管理。
关键词：财政专户 资金管理 模式
近年来，上级财政部门陆续下发了财政专户统管、专户清理归并、安全检查和基础管理等方面的一系列管理文件，2013年4月12日财政部出台了《财政专户管理办法》，对规范财政专户管理，确保财政资金安全提出全面细致的要求，主要包括如下方面：
第一，实行财政专户统一归口国库部门管理。财政部2011年1月下发了《关于清理整顿地方财政专户的通知》（财库【2011】1号），要求各地务必于2011年底前将分散在财政相关职能部门的财政专户转归国库部门统一管理，将“管事”与“管钱”分离，相互独立，相互制衡。
第二，财政专户开设要求严格，且清理整顿力度大。财政部2013年4月出台了《财政专户管理办法》，对财政专户的开立、变更和撤销提出了要求，规定地方财政部门开立财政专户应先报财政部核准，发生变更事宜须报财政部备案；财政部2011年12月下发了《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意见》（财库【2011】171号），论文答辩明确开设财政专户须凭省级以上人民政府或财政部门正式文件，否则2012年3月底前一律撤销；符合开设要求的财政专户2012年6月底前压缩50%。
第三，上级通过多个渠道下达专项资金。有的通过财政预算结算指标下达，有的直接拨入财政专户，有的直拨项目实施单位。
一、执行现行管理办法存在的问题
（一）财政专户统一归口国库部门管理的缺陷
一是资金存在安全隐患。财政专户统一由国库部门管理后，财政专户资金拨付、票据打印与传送、会计记账与银行对账、预留印鉴以及会计档案管理全由国库部门办理，虽然财政专户管理办法也要求资金拨付、复核、稽核、档案管理和主管领导审核把关的分工责任制，国库部门也制订了相应的资金审核拨付流程和内控制度，但在实际操作中，由于受环境因素、国库人员的熟悉程度影响，再严密的内控制度也有缺陷，岗位职能分工存在交叉，资金安全存在一定隐患。二是不利于上级部门的检查和审计。上级部门业务处室下达基层资金有的票据只写文号和金额，国库部门无法分清资金来源，影响资金账务核算的及时性和准确性，导致上级部门检查和审计时，业务处室在说“事的进展”，国库部门在说“钱的去向”，至于资金和项目挂钩，谁也无法分清，从而影响上级部门资金的争取和对财政干部工作的肯定。
（二）在一定程度上违背了设立财政专户的初衷，同时削弱了基层管理财政专户的自主权
财政专户清理归并后，专户储存，分账核算的性质大大削弱，同时也加大了基层的工作量。如我县财政专户由2010年的42个清理归并到15个，一个专户核算4-9个专项资金，这些资金涉及项目由3个财政职能部门管理，记账麻烦，银行也不能形成独立的电子对账单，国库部门只好手工对账单，上级部门审计或检查时不认可手工对账单，还认为没有设立专户专帐核算，甚至要求通报地方政府，从而给地方财政专户管理造成压力。另一方面基层财政专户的开设由财政部直接审批，财政专户的变更和撤销都要逐级报财政部备案，与目前国务院和省政府进一步深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，简政放权，下放行政审批权相违背，甚至连省级政府及财政部门出台文件开设的基本建设资金、政府采购资金等专户都要撤销，造成地方政府管理上的被动，影响地方政府干事的积极性和工作热情。
（三）上级下达专项资金渠道多，基层对账难度加大
尤其时值年终，国库部门要和金库对账，要和基层预算单位对账，更要和上级部门核对资金往来账和下达专项资金帐，尤其对走财政预算结算的专款，有的走指标，有的直接到财政转移支付特设专户，直接下达的资金，上级要求对这部分直接下达的资金要总预算会计列作支出。专户下达的复杂性，加大了基层工作量，更不利于基层对专项资金的管理。同时，专项资金下达直接到基层或到项目，不便于地方整合项目和资金，统筹地方经济发展。
二、规范现行财政专户管理的建议
（一）财政专户核算实行财政职能部门和国库部门共管模式
实行这种模式的前提是：取消手工记账，采用专户记账网络版软件，这种共管模式要有如下前提：一是拨款凭单预留印鉴实行分部门管理，即业务部门和国库部门各管一个。二是专户记账分工负责。由于使用网络版记账软件，国库部门拨款时带科目和项目输入拨款凭证的，记账只需在软件的记账模块复核后点击自动制证就可记账，即由业务部门记账，国库部门复核完成整个记账工作，有利于从根本上防范资金安全，又明晰了账务，增强了财政专户管理的针对性和时效性。
（二）落实地方政府资金安全责任制，赋予地方政府及财政部门财政专户管理的部分权利
一是上级部门出台一系列专户文件，确保财政资金安全，中央政府可对地方政府实行资金安全一票否决制，从而强化地方政府管理财政专户和专户资金的安全意识，尤其对财政专户的开设要实行领导班子集体决策，公开透明，规范运作，保证资金专款专用，随时接受社会各界的检查和监督。二是从源头上梳理财政专户管理文件，确保各项规定相统一，避免基层政府执行文件时无所适从。三是任何改革要以管理的规范便捷，并有利于提高工作效率，节约人力资源和社会资源。
（三）统一财政专项资金下达模式
一是撤销财政转移支付特设专户，该账户归集的都是财政国库资金，实质是第二国库。上级部门通过预算结算指标下达的专项资金全部走大预算结算，不再下拨到该特设专户。二是通过财政专户下达的专项资金在2-3年逐步过渡到走财政大预算结算方式下达，实现上级专项资金一个渠道下达。三是上级切块下达专项资金，通过设置综合指标、考核切块分拨资金，便于基层整合资金，形成资金合力，从而发挥最大的资金效益。
关键词：财政专户 资金管理 模式
近年来，上级财政部门陆续下发了财政专户统管、专户清理归并、安全检查和基础管理等方面的一系列管理文件，2013年4月12日财政部出台了《财政专户管理办法》，对规范财政专户管理，确保财政资金安全提出全面细致的要求，主要包括如下方面：
第一，实行财政专户统一归口国库部门管理。财政部2011年1月下发了《关于清理整顿地方财政专户的通知》（财库【2011】1号），要求各地务必于2011年底前将分散在财政相关职能部门的财政专户转归国库部门统一管理，将“管事”与“管钱”分离，相互独立，相互制衡。
第二，财政专户开设要求严格，且清理整顿力度大。财政部2013年4月出台了《财政专户管理办法》，对财政专户的开立、变更和撤销提出了要求，规定地方财政部门开立财政专户应先报财政部核准，发生变更事宜须报财政部备案；财政部2011年12月下发了《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意见》（财库【2011】171号），论文答辩明确开设财政专户须凭省级以上人民政府或财政部门正式文件，否则2012年3月底前一律撤销；符合开设要求的财政专户2012年6月底前压缩50%。
第三，上级通过多个渠道下达专项资金。有的通过财政预算结算指标下达，有的直接拨入财政专户，有的直拨项目实施单位。
一、执行现行管理办法存在的问题
（一）财政专户统一归口国库部门管理的缺陷
一是资金存在安全隐患。财政专户统一由国库部门管理后，财政专户资金拨付、票据打印与传送、会计记账与银行对账、预留印鉴以及会计档案管理全由国库部门办理，虽然财政专户管理办法也要求资金拨付、复核、稽核、档案管理和主管领导审核把关的分工责任制，国库部门也制订了相应的资金审核拨付流程和内控制度，但在实际操作中，由于受环境因素、国库人员的熟悉程度影响，再严密的内控制度也有缺陷，岗位职能分工存在交叉，资金安全存在一定隐患。二是不利于上级部门的检查和审计。上级部门业务处室下达基层资金有的票据只写文号和金额，国库部门无法分清资金来源，影响资金账务核算的及时性和准确性，导致上级部门检查和审计时，业务处室在说“事的进展”，国库部门在说“钱的去向”，至于资金和项目挂钩，谁也无法分清，从而影响上级部门资金的争取和对财政干部工作的肯定。
（二）在一定程度上违背了设立财政专户的初衷，同时削弱了基层管理财政专户的自主权
财政专户清理归并后，专户储存，分账核算的性质大大削弱，同时也加大了基层的工作量。如我县财政专户由2010年的42个清理归并到15个，一个专户核算4-9个专项资金，这些资金涉及项目由3个财政职能部门管理，记账麻烦，银行也不能形成独立的电子对账单，国库部门只好手工对账单，上级部门审计或检查时不认可手工对账单，还认为没有设立专户专帐核算，甚至要求通报地方政府，从而给地方财政专户管理造成压力。另一方面基层财政专户的开设由财政部直接审批，财政专户的变更和撤销都要逐级报财政部备案，与目前国务院和省政府进一步深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，简政放权，下放行政审批权相违背，甚至连省级政府及财政部门出台文件开设的基本建设资金、政府采购资金等专户都要撤销，造成地方政府管理上的被动，影响地方政府干事的积极性和工作热情。
（三）上级下达专项资金渠道多，基层对账难度加大
尤其时值年终，国库部门要和金库对账，要和基层预算单位对账，更要和上级部门核对资金往来账和下达专项资金帐，尤其对走财政预算结算的专款，有的走指标，有的直接到财政转移支付特设专户，直接下达的资金，上级要求对这部分直接下达的资金要总预算会计列作支出。专户下达的复杂性，加大了基层工作量，更不利于基层对专项资金的管理。同时，专项资金下达直接到基层或到项目，不便于地方整合项目和资金，统筹地方经济发展。
二、规范现行财政专户管理的建议
（一）财政专户核算实行财政职能部门和国库部门共管模式
实行这种模式的前提是：取消手工记账，采用专户记账网络版软件，这种共管模式要有如下前提：一是拨款凭单预留印鉴实行分部门管理，即业务部门和国库部门各管一个。二是专户记账分工负责。由于使用网络版记账软件，国库部门拨款时带科目和项目输入拨款凭证的，记账只需在软件的记账模块复核后点击自动制证就可记账，即由业务部门记账，国库部门复核完成整个记账工作，有利于从根本上防范资金安全，又明晰了账务，增强了财政专户管理的针对性和时效性。
（二）落实地方政府资金安全责任制，赋予地方政府及财政部门财政专户管理的部分权利
一是上级部门出台一系列专户文件，确保财政资金安全，中央政府可对地方政府实行资金安全一票否决制，从而强化地方政府管理财政专户和专户资金的安全意识，尤其对财政专户的开设要实行领导班子集体决策，公开透明，规范运作，保证资金专款专用，随时接受社会各界的检查和监督。二是从源头上梳理财政专户管理文件，确保各项规定相统一，避免基层政府执行文件时无所适从。三是任何改革要以管理的规范便捷，并有利于提高工作效率，节约人力资源和社会资源。
（三）统一财政专项资金下达模式
一是撤销财政转移支付特设专户，该账户归集的都是财政国库资金，实质是第二国库。上级部门通过预算结算指标下达的专项资金全部走大预算结算，不再下拨到该特设专户。二是通过财政专户下达的专项资金在2-3年逐步过渡到走财政大预算结算方式下达，实现上级专项资金一个渠道下达。三是上级切块下达专项资金，通过设置综合指标、考核切块分拨资金，便于基层整合资金，形成资金合力，从而发挥最大的资金效益。