公共产品市场化运作问题再探

　　摘 要：提供公共产品是政府的重要职能。文章以十八届三中全会精神为指导，以实际项目为案例，介绍了公共产品市场化运作的作法，剖析了存在问题，就如何进一步深化改革进行了再探讨。

　　关键词：公共产品 市场化 深化改革

　　中图分类号：F292

　　文献标识码：A

　　文章编号：1004-4914（2014）06-030-03

　　一般认为，公共产品是为了满足公共利益需要由政府部门提供的产品，既包括有形的物质产品，也包括无形的公共服务。由于公共产品具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性特征，导致其总是处于供不应求的短缺状态。近年来，各地尝试通过市场化运作方式增加公共产品供给，缓解其供求矛盾，积累了不少经验，同时也存在一些亟待解决的问题。

　　几年前，笔者以南京秦淮河环境综合治理项目为例，对公共产品市场化运作问题做过一些探讨。本文以党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神为指导，进一步解剖这一典型案例，希望能举一反三，引起更多的思考。

　　一、公共产品市场化运作的有益尝试

　　1.背景介绍。秦淮河是南京的母亲河，也是“六朝古都”历史文化的长廊。作为南京的护城河即外秦淮河，历史上，长期以行洪、排污和航运为主要功能。上世纪80年代以后，河道两岸出现了大量违章搭建和污染企业，生活污水和工业污水直接排入河道，使秦淮河水体受到严重污染，沿河环境脏乱差。随着南京河西新区的开发，昔日的护城河逐步成为城中之河，市民百姓、专家学者对治理秦淮河污染的呼声越来越高。

　　治理污染、提升景观、改善居住环境、建设休闲健身设施是典型的公共产品，应当由政府部门来提供。这方面的投入不仅没有任何经济回报，而且所需资金数额巨大。据当时调研测算，环境整治一期工程（从运粮河口至三汊河口约16km）需投入资金30亿元以上，主要用于移民安置、搬迁污染企业、水利工程、景观工程等项目建设。要在短短三年左右时间完成这么大的投资规模，靠政府财政资金直接投入显然是不现实的。

　　在经营城市理念指导下，2002年，南京市进行资产资源整合，陆续组建了国资集团、交通集团、土地储备中心、城建集团等政府融资平台。其主要功能之一是代政府负债，以市场化方式运作城市资源（主要是土地资源），扩大城市基础设施投入，偿还政府在公共产品上的多年欠账，尽快改变城市面貌。正是在这一背景下，需要巨额资金投入的秦淮河环境综合整治工程终于被提上重要议事日程。

　　2.基本做法。“综合整治”这一表述，说明该项目不仅投资巨大，而且错综复杂，非高层协调谋划，精心组织实施而不能成就。其基本做法主要有以下几点：（1）在组织体系方面，采取指挥部加项目公司模式。市政府成立秦淮河环境综合整治工程指挥部，由时任市长担任指挥长，市政府相关部门和各区政府负责人为成员，定期研究解决重大决策问题。同时，由市城建集团独资设立专门运作的项目公司，由时任城建集团总经理担任项目公司董事长，负责项目具体实施。（2）在资金筹措方面，采取公司筹资集中投入，政府承诺分期偿还办法。即建设资金，先由项目公司融资垫付（主渠道是银行贷款），政府承诺用以后年度出让土地收入和一定年限内每年拨付一部分污水处理费来偿还。公司正是依据政府相关文件，经项目包装后从银行获得贷款。项目建成后所需的日常管理养护费用，来源于根据规划配套建设、由政府授权公司经营的服务设施的收益。（3）在项目具体实施方面，项目公司集融资、建设、管理、经营为一体，政府部门服务于公司进而服务于项目。项目公司通过指挥部在一定程度上起到了综合协调的作用。这种一体化运作的做法，保证了项目建设的时效性、完整性和政策的封闭性。

　　3.直接成果。经过三年艰苦努力，到2005年，一期工程初见成效，基本实现了预期目标，秦淮河以新的面貌呈现在世人面前。应当说，通过市场化运作，在政府几乎没有直接投入的情况下，项目的实施为南京市民新增了一大批优质的公共产品，主要表现在以下几点。（1）水体质量显著改善。通过拆迁棚户区、搬迁污染企业、新建扩建管网泵站和污水处理厂，基本实现了污水不下河。三汊河口闸的建设，使全年8个月的枯水期得以保持景观水位。六闸联控引石臼湖、长江水入外秦淮河，促使水体流动、置换，水质不断改善，基本保证了景观用水需要。（2）河道两岸全面绿化。广泛种植乔木、灌木、草坪、花卉、水生植物和垂直绿化，新增绿化面积120万m2，仅各类乔木就达到3万余株。这在调节气候、美化环境、涵养水源、保持水土、维系生物多样性等方面将持久发挥作用。（3）市民亲水更为便捷。在保证防洪安全的前提下，降低、改造影响景观的防洪墙。根据汛期和枯水期水位落差大的特点，在不同段落分别采用了自然护坡和一、二、三级平台形式，兴建亲水平台、滨水公园、广场和各类健身设施，市民亲水健身休闲更为便捷，每年达到数百万人次。（4）文化资源得以保护。对鬼脸城、明城墙、七桥瓮古桥等物质文化遗产进行全面修缮、保护，充分彰显南京“山水城林”特色。挖掘、整理、汇编秦淮河文化资料，在沿河两岸兴建范蠡、李白、陆游、辛弃疾等人物雕像和两小无猜、牧童遥指、南都繁绘图等新文化景点，使秦淮河文化资源得到较好保护、展示和传承。（5）治水经验成为范例。秦淮河环境治理改善了南京的城市形象，提升了居民的生活品质。在2005年全国“十运会”期间，受到党和国家领导人、兄弟省市来宾以及国际人士广泛好评。外秦淮河被水利部命名为“国家级水利风景区”。尤其是在2008年第四届“世界城市论坛”上，南京市政府荣获了联合国颁发的“最佳人居环境特别荣誉奖”，秦淮河治理的经验成为范例，受到世界同行广泛关注。