试论借地建房的权利范围

　　【摘要】近年来，城市房屋征收与补偿纠纷一直是社会热点和难点问题。征收城市私有房屋应当对土地使用权进行补偿，但要严格区别划拔土地与出让土地的不同类别和个案的具体情况，进行分别评估后方可补偿。在征收补偿程序方面必须坚持国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。国务院应对借地建房权利范围进行界定，最高人民法院也应当尽快研究出台相应的司法解释，以便今后对类似问题进行妥善处理。

　　【关键词】借地建房；权利范围；房屋所有权的界定

　　【中图分类号】F293.35【文献标识码】B

　　一、问题的提出

　　近年来，城市房屋征收与补偿纠纷一直是社会热点和难点问题。被征收人与征收人往往就房屋补偿的价格不易形成一致意见，特别是对于被征收房屋所占的土地的使用权，由于历史原因形成的个别情况如何补偿问题的认识有严重分歧。在评估与补偿裁决中，对土地使用权应否进行补偿及补偿标准也有完全不同的做法和分歧。一种意见认为对土地使用权不需要进行补偿。另一种意见认为，在房屋征收补偿时应当考虑被征收房屋的土地价格因素。但在实践中，对土地价格怎样评定，被征收人应当享受多大程度的土地收益，尚无定论，由此而引发的许多征收与补偿问题一旦发生纠纷很难妥善处理。

　　本人在代理行政诉讼案件中，遇到了一起比较典型的土地使用权和房屋所有权不一致的问题，觉得有必要提出自己的观点，与同行探讨。

　　有这样一个案例：李某父亲1990年为解决住房困难向铁路临时借地建设住宅。1994年至1995年间李某在其父亲临时借用的铁路用地上翻建房屋用于商业经营，1997年，李某因经营需要，向银行申请贷款，银行要求提供抵押物，李某为了获得银行贷款，在某市某区办理了房屋产权证书。2011年政府扩建公路，需要动迁李某的房屋，李某持房屋产权证书要求政府按有照房屋给予货币补偿，地方人民政府认为李某取得的房权证不合法，只能按临时建筑给予适当补偿。经协商双方不能达成一致意见，政府注销了李某持有的房屋产权证书，强制拆除了李某的房屋。由此引发了行政诉讼，本文论述的是如何界定类似情况的权利范围。

　　依据《中华人民共和国土地管理法》规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。土地变更登记原则确定了土地使用权和房屋所有权相一致的原则。土地使用权与房屋所有权主体相一致的原则也是一种合理的安排和要求。房屋和土地应当是不可分离的，作为一个自然现象，不应当存在差异。房屋和土地只有被作为一个物，存在一个所有权，才有利于简化因房地产权的分离而导致的矛盾，这本应当是一种非常简便的不动产权利安排。我国土地使用权分为划拨土地使用权、出让土地使用权和农村集体土地使用权，土地使用人和土地使用性质不同，也就必然不可能实现房屋和土地所有权一体化，成立一个所有权，但依法建立土地使用权与房屋所有权的一体化规则，无疑也能够达到同样的效果。换言之，房屋所有权和土地使用权主体的一体规则，是房屋和土地使用权的统一。李某建造房屋所使用的土地是锦州铁路局临时出借给个人使用的铁路用地（系国家划拨土地），属于临时使用性质。《临时借用铁路土地协议书》明确约定：一但铁路需要该土地，保证不要任何条件一个月内自行拆除（见《临时借用铁路土地协议书》个人建房申请书及保证书第4条）。《临时借用铁路土地（及建筑物）协议书》第三条规定：乙方保证不随意扩大占地范围，不修建永久性建筑物、不准转让、不准改变土地用途，违反者由乙方承担一切后果责任。尽管铁路方面出借土地时根据铁路利益做了相应的约定，实践中却很难施行，当借地建造的房屋遇到地方城市建设需要收回划拨土地时。对于房屋补偿安置问题就成了一个难点。本案借地人李某在没有取得土地使用权的情况下当然没有经过规划许可、建设许可，但政府已经为她颁发了房屋所有权证，政府的违法行为客观上掩盖了借地建房的临时建筑性质，李某持房产证要求政府按有照房屋给予补偿，他的权利范围当如何界定呢？

　　二、土地和房屋分别评估方式进行补偿

　　《中华人民共和国房地产管理法》第十九条规定，国家对出让的土地使用权在期限届满前收回时，应当给予补偿。城市房屋征收补偿的实质就是政府收回土地使用权另行许可使用的行为。在征收补偿过程中，只要城市私有房屋的所有权人享有出让土地使用权的，就应当把土地使用权的价格计入到房地产补偿价款之中。执行土地补偿标准应当根据土地的用途、区位、基准价、剩余使用年限以评估方式确定。《房地产估价规范》6.7.6规定，对依法以出让转让方式取得的土地使用权需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，对划拨土地使用权，政府可以无偿收回。这种如果私有房屋所有权人仅享有划拨土地使用权，则对土地不必单独进行估价补偿。李某建造的房屋使用的土地为借用性质，不享有土地使用权，自然也就不享有土地收益权，类似情况不适用土地和房屋综合评估的方式，其权利仅限于建筑物本身，评估对象应当限于地上建筑物，李某关于要求政府参照商品房现行市场价格补偿实际包含了土地使用权的补偿，其要求没有依据。其房屋建筑物的补偿标准应当在介于临时建筑和有照房屋之间协商解决。