小城镇建设的问题与路径探析
2022-06-08
目前，全国有将近2万个小城镇，小城镇所具有的城市功能不断增强，人口集聚效应明显，不仅是新型城镇化的关键支撑，也是扩大内需、刺激经济的重要途径。成功推进小城镇建设，既可以促进新农村建设，又可以繁荣城市发展，这需要科学的制度设计、规划设计和产业支撑等一系列配套政策措施来保障。
一、小城镇建设存在的问题分析
（一）科学规划不足，基础设施建设滞后和土地资源浪费严重
当前，我国大多数小城镇在综合规划上缺乏统筹性、前瞻性，导致工业园区泛滥，基本每个县都有一个甚至多个开发区，中心镇或乡镇也在规划园区。园区内产业设置基本不分类，各种企业都可以入驻，高耗能、高污染企业给当地造成了很大的环境问题。而园区内基本上没有成型的生活区和商业区，在环境恶化的情况下，即使有规划也难以落实。最为严重的是在一些县市，随处可见用围墙围起的土地内杂草丛生，没有企业入驻，土地荒芜，造成了土地的巨大浪费。
（二）难以形成产业链，经济发展不可持续
小城镇在土地和劳动力等方面的得天优厚低成本优势，对企业具有巨大的吸引力，在一段时间内可吸引很多企业入驻。但因很多小城镇没有成型的产业链，这就增加了企业的物流成本，降低了企业效率和利润。通常，很多企业只能维持三四年的发展，而后便陷入困难，甚至是撤资或破产，导致大量工人失业，这不仅给当地经济发展造成了很大影响，也在一定程度上影响当地社会的稳定。
（三）受城乡二元结构制约，人口集聚和城镇规模发展不匹配
一方面是园区过度开发导致的土地资源浪费，另一方面是农村土地制度的制约，农民对土地的依赖，导致农民工难以"脱农进城"，也就不能实现农民工的"市民化"；再就是城乡二元户籍制度，城镇户口落户的诸多限制，是阻碍小城镇人口难以增长的重要因素之一。因此，要实现小城镇的良性发展，促进人口向小城镇不断集聚，就要放宽落户限制，并提供基本的社会保障，让农民摆脱对土地的依赖，使得城镇规模扩张的前提是城镇人口的大量集聚，即我们从根本上讲的人的城镇化。
二、小城镇发展的主要路径探讨
小城镇的人口集聚功能主要是针对周边农村进城务工人员，即市民的增加和城市规模的扩大主要依靠农村人口的适度转移，是农民生活方式的彻底改变。农业技术的进步和农业产出的低下，解放了大量农村劳动力，农业现代化会释放出更多的富余人口，有序向小城镇转移是大势所趋，也是各地政府今后工作的重点。因此，要促进小城镇的健康发展，就要充分考量城镇化与农业现代化的协调发展。
（一）科学规划，为小城镇的健康发展提供空间保障
人口的大量聚集，必然需要更大的空间承载。现有的小城镇面积必然要不断膨胀，城镇建设不能再是简单的摊大饼，跑马圈地式的粗放模式。小城镇建设必须要纳入各地的城镇体系规划，把发展重点放到县城和部分基础条件好发展条件好、潜力大的中心镇，实现集聚人口功能，发挥农村地域性经济文化中心的作用。不能一味追求小城镇的数量，把重点放在小城镇的增容扩容上，真正做到规模适度，注重效益，必须走一条低成本的城镇化道路。产业园区的规划设计，要充分考虑生态环境的承受力，走可持续发展之路，切莫只看眼前利益，而牺牲人民群众的长远利益。在做好园区配套基础设施的同时，注重生态环境保护开发，使蓝天碧水、工厂车间和谐共生。
（二）产业主导，为小城镇健康发展提供根本保障
产城融合是新一轮城镇化的主要模式。城市发展历程证明，资源型城市的发展模式是不可持续的，而且是以破坏生态平衡为代价，随着资源的枯竭城市也陷入枯竭。而有产业支撑的城镇，则稳步发展，而且有良好的创新内生动力，随着产业的不断升级，越来越重视生态环境保护，城市也愈加变得美好，走的是环境友好型发展模式，是一种可持续的长期发展模式。因此，城镇的发展必须以产业为依托，以经济的发展为前提，因地制宜，结合实际，要立足当地的资源、区位人文等方面的优势，或工或商，走各具特色的发展之路。
（三）改革户籍制度，破除小城镇发展的体制障碍
人口的自由流动是城镇化推进的基本前提。城乡二元的户籍制度限制了农业人口流入城镇，因为城镇无法为农业户籍人口提供最基本的社会保障，农民的保障还是依附在土地上，这样就形成了人在城市，根还在农村，城乡分割的畸形结构。大量农业劳动力不能离开土地，人均土地面积不能增加，不利于农业机械化和土地规模经营。农业不发展，劳动力人口就难以解放，城镇工业人口就难以扩大，城市就很难实现根本发展。现行的户籍制度已经不适应推进城镇化的发展，必须积极探索，创造出有利于促进农村人口城镇化的户籍管理制度。
一、小城镇建设存在的问题分析
（一）科学规划不足，基础设施建设滞后和土地资源浪费严重
当前，我国大多数小城镇在综合规划上缺乏统筹性、前瞻性，导致工业园区泛滥，基本每个县都有一个甚至多个开发区，中心镇或乡镇也在规划园区。园区内产业设置基本不分类，各种企业都可以入驻，高耗能、高污染企业给当地造成了很大的环境问题。而园区内基本上没有成型的生活区和商业区，在环境恶化的情况下，即使有规划也难以落实。最为严重的是在一些县市，随处可见用围墙围起的土地内杂草丛生，没有企业入驻，土地荒芜，造成了土地的巨大浪费。
（二）难以形成产业链，经济发展不可持续
小城镇在土地和劳动力等方面的得天优厚低成本优势，对企业具有巨大的吸引力，在一段时间内可吸引很多企业入驻。但因很多小城镇没有成型的产业链，这就增加了企业的物流成本，降低了企业效率和利润。通常，很多企业只能维持三四年的发展，而后便陷入困难，甚至是撤资或破产，导致大量工人失业，这不仅给当地经济发展造成了很大影响，也在一定程度上影响当地社会的稳定。
（三）受城乡二元结构制约，人口集聚和城镇规模发展不匹配
一方面是园区过度开发导致的土地资源浪费，另一方面是农村土地制度的制约，农民对土地的依赖，导致农民工难以"脱农进城"，也就不能实现农民工的"市民化"；再就是城乡二元户籍制度，城镇户口落户的诸多限制，是阻碍小城镇人口难以增长的重要因素之一。因此，要实现小城镇的良性发展，促进人口向小城镇不断集聚，就要放宽落户限制，并提供基本的社会保障，让农民摆脱对土地的依赖，使得城镇规模扩张的前提是城镇人口的大量集聚，即我们从根本上讲的人的城镇化。
二、小城镇发展的主要路径探讨
小城镇的人口集聚功能主要是针对周边农村进城务工人员，即市民的增加和城市规模的扩大主要依靠农村人口的适度转移，是农民生活方式的彻底改变。农业技术的进步和农业产出的低下，解放了大量农村劳动力，农业现代化会释放出更多的富余人口，有序向小城镇转移是大势所趋，也是各地政府今后工作的重点。因此，要促进小城镇的健康发展，就要充分考量城镇化与农业现代化的协调发展。
（一）科学规划，为小城镇的健康发展提供空间保障
人口的大量聚集，必然需要更大的空间承载。现有的小城镇面积必然要不断膨胀，城镇建设不能再是简单的摊大饼，跑马圈地式的粗放模式。小城镇建设必须要纳入各地的城镇体系规划，把发展重点放到县城和部分基础条件好发展条件好、潜力大的中心镇，实现集聚人口功能，发挥农村地域性经济文化中心的作用。不能一味追求小城镇的数量，把重点放在小城镇的增容扩容上，真正做到规模适度，注重效益，必须走一条低成本的城镇化道路。产业园区的规划设计，要充分考虑生态环境的承受力，走可持续发展之路，切莫只看眼前利益，而牺牲人民群众的长远利益。在做好园区配套基础设施的同时，注重生态环境保护开发，使蓝天碧水、工厂车间和谐共生。
（二）产业主导，为小城镇健康发展提供根本保障
产城融合是新一轮城镇化的主要模式。城市发展历程证明，资源型城市的发展模式是不可持续的，而且是以破坏生态平衡为代价，随着资源的枯竭城市也陷入枯竭。而有产业支撑的城镇，则稳步发展，而且有良好的创新内生动力，随着产业的不断升级，越来越重视生态环境保护，城市也愈加变得美好，走的是环境友好型发展模式，是一种可持续的长期发展模式。因此，城镇的发展必须以产业为依托，以经济的发展为前提，因地制宜，结合实际，要立足当地的资源、区位人文等方面的优势，或工或商，走各具特色的发展之路。
（三）改革户籍制度，破除小城镇发展的体制障碍
人口的自由流动是城镇化推进的基本前提。城乡二元的户籍制度限制了农业人口流入城镇，因为城镇无法为农业户籍人口提供最基本的社会保障，农民的保障还是依附在土地上，这样就形成了人在城市，根还在农村，城乡分割的畸形结构。大量农业劳动力不能离开土地，人均土地面积不能增加，不利于农业机械化和土地规模经营。农业不发展，劳动力人口就难以解放，城镇工业人口就难以扩大，城市就很难实现根本发展。现行的户籍制度已经不适应推进城镇化的发展，必须积极探索，创造出有利于促进农村人口城镇化的户籍管理制度。