“小产权房”存在的原因及风险分析
2022-06-08
一、"小产权房"的内涵
"小产权房"中涉及的产权的概念并不是法律的概念，而是一种通俗的说法，是一个与"大产权"或者是"完整产权"相对的概念。目前相对于"大产权"的"小产权"有多种解释。第一种，相对于开发商完整的土地使用权的"大产权"，购房人的分割土地使用权为"小产权"。第二种，相对于交易限制较少的普通商品房的"大产权"，对入市条件和购买者均有较多限制的保障房的产权为"小产权"。第三种，相对于同时有国土资源管理部门颁发的国有土地使用权证和由房管局颁发的房屋所有权证（以下简称"两证"），"两证"齐全的城市商品房的"大产权"，集体所有土地上只有乡政府颁发房屋所有权证、或者土地证和房产证均无的，"两证"不齐全的房地产的"小产权"。本文所说的"小产权房"是指集体土地上"两证"不齐全的房地产。
目前的"小产权房"依据集体土地使用权的主体和获得方式不同可以分为四类。第一类，集体组织代表以合法名义申请的多余建设用地，非法自主开发。农村集体以"旧村改造"、"新农村建设"等合法名义申请集体建设用地，在本集体土地上开发建设房地产，并对集体以外成员销售的房地产。第二类，集体组织以其所有的土地与开发商合作开发。农村集体私自以本集体的土地与开发商合作开发建设的房地产，产品中除少数分配给集体成员以外，对外出售的房地产。第三类，土地以非法的方式流转给开发商。农村集体以租赁或者买卖的方式将集体土地转移给开发商，开发销售的房地产。第四类，农民个人将自建住房非法转让给非本集体经济组织成员。农户在自家宅基地上建设，私自将多余的住房向集体外成员销售的房地产。
二、"小产权房"存在的原因
"小产权房"是价格与刚性需求矛盾，城市化进程加快，经济利益的驱动等多因素催生的产物。在国家和各级政府的各类治理政策下，"小产权房"的交易持续升温，市场持续发展。综合分析，"小产权房"的存在和发展有法律、制度、社会和经济等多方面的原因。
（一）法律与制度因素
1.土地制度因素。我国实行土地的社会主义公有制度，全国土地分别属于国家所有和集体所有。城乡"二元"土地所有制下，集体土地所有权不完整。《土地管理法》中规定，国家为了公共利益的需要，给与适当的补偿后可以征收或征用集体土地，而且补偿标准只对耕地补偿标准做了明确的规定，建设用地的征收没有补偿标准的规定，集体土地所有权权益得不到有效保护。集体组织成员采用跟开发商合作的方式来保护自己的权益，为"小产权房"的开发提供了有利的条件。
集体建设用地只能用于乡村公益事业、乡镇企业和宅基地，集体土地的流转限定在集体组织内部或集体之间，跟国有建设用地相比存在同地不同权的问题。而且在土地的征收补偿中，集体土地补偿费选小于城镇土地拆迁补偿费，存在同地不同价的问题。集体土地所有权和使用权的限制，造成了权利的不平等，集体组织及其成员为了获得跟国有土地同等的权利，在"无形市场"上流转其土地，推动了"小产权房"的发展。
2.户籍制度。当前我国城乡"二元"的户籍制度，对"小产权房"市场的发展和繁荣起到了推动的作用。农村居民可以通过申请，免费获得较大面积的宅基地建造自己的住宅，而且宅基地具有继承和永续使用的特点。而城镇居民却必须从开发商手里高价获取土地使用权和房屋的所有权。当前一些城市居民的收入跟农村居民的收入相差不多，在相当的收入条件下却要支付更高的资金来获取房地产产权，居住权的不平等，使得许多城市居民想法设法、甚至弄虚作假去购买集体土地上的房地产。
3.住房保障制度。近两年我国致力于保障房的建设，保障中低收入阶层的住房问题。可是当前保障房质量问题、经济适用房和廉租房的购房人和承租人的资格审核不严，中低收入阶层的城市居民的住房问题得不到有效保障。
4.法律因素。我国《土地管理法》中对非法转让集体建设用地地的处罚规定不够明确，《城市房地产管理法》中对于在集体土地上违法开发商品房并销售的主体以及购买主体没有明确的处罚规定，相关的"小产权房"的治理文件中规定较为笼统或者执行不力。开发商、集体土地所有者或使用者、购买者对当前"小产权房"现状和预期比较乐观，使得"小产权房"屡禁不止。
（二）社会因素
随着城市化进程的推进，农村人口不断向城市迁移，农村闲置土地增多，为集体土地开发建设提供了基础。农村土地闲置，农民对集约利用土地认识提高，农村集体中对集体土地的开发建设谋求利益的支持者越来越多。
城市化进程加快，农民的生活观念和方式都在向城市靠近。农民已经适应了城市中的高楼大厦和较高的基础设施水平，对自己宅基地的利用上也有了更多的想法。住宅建设成本的增加，农户从自己的住宅上获益的思想，是促进"小产权房"开发建设的一大因素。
（三）经济因素
1.集体土地所有者和使用者的利益因素。对于集体土地的所有者和使用者，将土地让与开发商或者以其他方式开发房地产，获得的经济效益往往比目前的效益高十几倍甚至几十倍，可以迅速提高生活水平，提前过上小康生活。集体土地所有者和使用者对当前短期利益的追求，为"小产权房"的产生起到了推动的作用。
2.开发商的利益因素。对于开发商，租用、买受或者与集体合作开发商品房可以节约成本，获得更高的利润。开发商使用国有土地开发商品房时需要交纳土地出让金、土地补偿费、拆迁补偿费、安置补助费等各项费用和各种房产和土地相关税金，而且城市国有土地中的拆迁补偿费往往比租用或者买受集体土地的费用要高出几倍甚至十几倍。开发商的最终目的是获得利润，而利润由售价和成本决定，节约了成本可以提高企业的开发利润。企业为了获取高额的利润，甘愿冒着非法获取集体土地被处罚的风险。3.购买者的利益因素。"小产权房"低廉的价格，对购买者存在极大的诱惑，为"小产权房"市场的发展起到了推动的作用。目前"小产权房"的价格是国有土地商品房价格的一半，动辄可以节约十几万或几十万的购房成本。我国城市居民的月平均收入跟城市房价的单价相差较大，居民为了拥有属于自己的房产，对城市有归属感，相比买较小面积住房或者租用住房，许多居民愿意购买"小产权房"。
三、小产权利益各方的风险分析
"小产权房"不是合法产物，对于小产权房的相关各方存在着法律的、经济的各种风险。
1.社会的风险
"小产权房"对集体土地所有者的经济利益的诱惑，使得在城郊集体土地上开发普通住宅和在远郊区的集体土地上开发别墅情况普遍存在。土地资源的稀缺性和有限性，过度地开发集体土地，必然会减少农用地的数量，降低农用地的质量等级，造成土地利用结构的失衡。同时农用地中的耕地是，"吃饭"的地，国家18亿亩耕地红线的划定，是为了保证国家的粮食安全和社会的稳定。在集体土地上大量开发住房，对于18亿亩耕地红线的保护产生了威胁。18亿亩耕地红线是生命保护线，一旦突破耕地红线，国家的粮食安全遭到威胁，会造成社会的不稳定，甚至是动乱。
2.农民集体组织的风险
集体组织在看中集体土地转让、出租建设小产权房的当前的经济利益，对集体土地的过度开发，剥夺了后代人对土地的相关权益。同时一旦小产权房被国家认可或者国家征收该部分土地，集体所有土地面积将减少，会限制农村居民生活水平的持续提高。
同时，同开发商签订出租、转让或者买卖协议的是集体土地所有者的代表。而集体土地的转让、出租等必须经过集体组织中2/3以上成员的同意，一旦集体中一部分成员不同意，集体将处于被动的状态，处于集体与农户、集体与开发商的多重纠纷中。如果最后跟开发商的协议中违约，会造成集体经济损失。
3.开发商的风险
开发商为了降低房地产开发的成本，选择集体土地开发，可能会带来更多法律风险。由于集体土地是集体成员共同决定的，集体成员中某些农户的极力反对或刻意阻挠会增加与集体的矛盾。同时开发周期会延长，使得资金不能及时收回，影响企业的发展。由于开发周期的延长，影响开发商与购买者之间合同的执行。不能如期交房产生的退房风险和经济赔偿，影响开发企业的信誉，甚至是企业的生命。
4.购买者的风险
在小产权房相关各方中，影响最大或者说是承担最大风险的是购买者。首先是经济风险。购买者没有取得的相关"两证"，其房屋的所有权和土地使用权得不到法律的保护。一旦集体所有者收回土地，或者国家征收或征用集体土地，或者国家出台对"小产权房"进行严肃清理的政策，购买者可能就会造成财和物两空的局面。其次是法律风险。根据合同法，购房者与开发商的购房合同的效力有限，一旦购房合同产生经济和权利纠纷，无法得到法律的保护。再次，生命危险。开发小产权房的过程中，房屋如果存在质量问题，造成的生命健康的损害，维权艰难。
"小产权房"在我国许多城市都存在，对集体土地的管理和房地产市场的发展都产生了一定的冲击。我国应该尽快解决"小产权房"的问题，有效合理地管理集体土地，促进房地产市场稳定健康地发展和运行。
参考文献：
[1]刘茂林，杨翼飞."小产权房"的缘起、问题及其解决[J].河南社会科学，2008，16（05）.
[2]程浩.中国小产权房：现状、成因与问题.[J]中共中央党校学报，2009，13（02）.
基金项目：池州学院人文社会科学研究项目；2012年池州社科联项目（B2012006）。
（作者单位：池州学院）
"小产权房"中涉及的产权的概念并不是法律的概念，而是一种通俗的说法，是一个与"大产权"或者是"完整产权"相对的概念。目前相对于"大产权"的"小产权"有多种解释。第一种，相对于开发商完整的土地使用权的"大产权"，购房人的分割土地使用权为"小产权"。第二种，相对于交易限制较少的普通商品房的"大产权"，对入市条件和购买者均有较多限制的保障房的产权为"小产权"。第三种，相对于同时有国土资源管理部门颁发的国有土地使用权证和由房管局颁发的房屋所有权证（以下简称"两证"），"两证"齐全的城市商品房的"大产权"，集体所有土地上只有乡政府颁发房屋所有权证、或者土地证和房产证均无的，"两证"不齐全的房地产的"小产权"。本文所说的"小产权房"是指集体土地上"两证"不齐全的房地产。
目前的"小产权房"依据集体土地使用权的主体和获得方式不同可以分为四类。第一类，集体组织代表以合法名义申请的多余建设用地，非法自主开发。农村集体以"旧村改造"、"新农村建设"等合法名义申请集体建设用地，在本集体土地上开发建设房地产，并对集体以外成员销售的房地产。第二类，集体组织以其所有的土地与开发商合作开发。农村集体私自以本集体的土地与开发商合作开发建设的房地产，产品中除少数分配给集体成员以外，对外出售的房地产。第三类，土地以非法的方式流转给开发商。农村集体以租赁或者买卖的方式将集体土地转移给开发商，开发销售的房地产。第四类，农民个人将自建住房非法转让给非本集体经济组织成员。农户在自家宅基地上建设，私自将多余的住房向集体外成员销售的房地产。
二、"小产权房"存在的原因
"小产权房"是价格与刚性需求矛盾，城市化进程加快，经济利益的驱动等多因素催生的产物。在国家和各级政府的各类治理政策下，"小产权房"的交易持续升温，市场持续发展。综合分析，"小产权房"的存在和发展有法律、制度、社会和经济等多方面的原因。
（一）法律与制度因素
1.土地制度因素。我国实行土地的社会主义公有制度，全国土地分别属于国家所有和集体所有。城乡"二元"土地所有制下，集体土地所有权不完整。《土地管理法》中规定，国家为了公共利益的需要，给与适当的补偿后可以征收或征用集体土地，而且补偿标准只对耕地补偿标准做了明确的规定，建设用地的征收没有补偿标准的规定，集体土地所有权权益得不到有效保护。集体组织成员采用跟开发商合作的方式来保护自己的权益，为"小产权房"的开发提供了有利的条件。
集体建设用地只能用于乡村公益事业、乡镇企业和宅基地，集体土地的流转限定在集体组织内部或集体之间，跟国有建设用地相比存在同地不同权的问题。而且在土地的征收补偿中，集体土地补偿费选小于城镇土地拆迁补偿费，存在同地不同价的问题。集体土地所有权和使用权的限制，造成了权利的不平等，集体组织及其成员为了获得跟国有土地同等的权利，在"无形市场"上流转其土地，推动了"小产权房"的发展。
2.户籍制度。当前我国城乡"二元"的户籍制度，对"小产权房"市场的发展和繁荣起到了推动的作用。农村居民可以通过申请，免费获得较大面积的宅基地建造自己的住宅，而且宅基地具有继承和永续使用的特点。而城镇居民却必须从开发商手里高价获取土地使用权和房屋的所有权。当前一些城市居民的收入跟农村居民的收入相差不多，在相当的收入条件下却要支付更高的资金来获取房地产产权，居住权的不平等，使得许多城市居民想法设法、甚至弄虚作假去购买集体土地上的房地产。
3.住房保障制度。近两年我国致力于保障房的建设，保障中低收入阶层的住房问题。可是当前保障房质量问题、经济适用房和廉租房的购房人和承租人的资格审核不严，中低收入阶层的城市居民的住房问题得不到有效保障。
4.法律因素。我国《土地管理法》中对非法转让集体建设用地地的处罚规定不够明确，《城市房地产管理法》中对于在集体土地上违法开发商品房并销售的主体以及购买主体没有明确的处罚规定，相关的"小产权房"的治理文件中规定较为笼统或者执行不力。开发商、集体土地所有者或使用者、购买者对当前"小产权房"现状和预期比较乐观，使得"小产权房"屡禁不止。
（二）社会因素
随着城市化进程的推进，农村人口不断向城市迁移，农村闲置土地增多，为集体土地开发建设提供了基础。农村土地闲置，农民对集约利用土地认识提高，农村集体中对集体土地的开发建设谋求利益的支持者越来越多。
城市化进程加快，农民的生活观念和方式都在向城市靠近。农民已经适应了城市中的高楼大厦和较高的基础设施水平，对自己宅基地的利用上也有了更多的想法。住宅建设成本的增加，农户从自己的住宅上获益的思想，是促进"小产权房"开发建设的一大因素。
（三）经济因素
1.集体土地所有者和使用者的利益因素。对于集体土地的所有者和使用者，将土地让与开发商或者以其他方式开发房地产，获得的经济效益往往比目前的效益高十几倍甚至几十倍，可以迅速提高生活水平，提前过上小康生活。集体土地所有者和使用者对当前短期利益的追求，为"小产权房"的产生起到了推动的作用。
2.开发商的利益因素。对于开发商，租用、买受或者与集体合作开发商品房可以节约成本，获得更高的利润。开发商使用国有土地开发商品房时需要交纳土地出让金、土地补偿费、拆迁补偿费、安置补助费等各项费用和各种房产和土地相关税金，而且城市国有土地中的拆迁补偿费往往比租用或者买受集体土地的费用要高出几倍甚至十几倍。开发商的最终目的是获得利润，而利润由售价和成本决定，节约了成本可以提高企业的开发利润。企业为了获取高额的利润，甘愿冒着非法获取集体土地被处罚的风险。3.购买者的利益因素。"小产权房"低廉的价格，对购买者存在极大的诱惑，为"小产权房"市场的发展起到了推动的作用。目前"小产权房"的价格是国有土地商品房价格的一半，动辄可以节约十几万或几十万的购房成本。我国城市居民的月平均收入跟城市房价的单价相差较大，居民为了拥有属于自己的房产，对城市有归属感，相比买较小面积住房或者租用住房，许多居民愿意购买"小产权房"。
三、小产权利益各方的风险分析
"小产权房"不是合法产物，对于小产权房的相关各方存在着法律的、经济的各种风险。
1.社会的风险
"小产权房"对集体土地所有者的经济利益的诱惑，使得在城郊集体土地上开发普通住宅和在远郊区的集体土地上开发别墅情况普遍存在。土地资源的稀缺性和有限性，过度地开发集体土地，必然会减少农用地的数量，降低农用地的质量等级，造成土地利用结构的失衡。同时农用地中的耕地是，"吃饭"的地，国家18亿亩耕地红线的划定，是为了保证国家的粮食安全和社会的稳定。在集体土地上大量开发住房，对于18亿亩耕地红线的保护产生了威胁。18亿亩耕地红线是生命保护线，一旦突破耕地红线，国家的粮食安全遭到威胁，会造成社会的不稳定，甚至是动乱。
2.农民集体组织的风险
集体组织在看中集体土地转让、出租建设小产权房的当前的经济利益，对集体土地的过度开发，剥夺了后代人对土地的相关权益。同时一旦小产权房被国家认可或者国家征收该部分土地，集体所有土地面积将减少，会限制农村居民生活水平的持续提高。
同时，同开发商签订出租、转让或者买卖协议的是集体土地所有者的代表。而集体土地的转让、出租等必须经过集体组织中2/3以上成员的同意，一旦集体中一部分成员不同意，集体将处于被动的状态，处于集体与农户、集体与开发商的多重纠纷中。如果最后跟开发商的协议中违约，会造成集体经济损失。
3.开发商的风险
开发商为了降低房地产开发的成本，选择集体土地开发，可能会带来更多法律风险。由于集体土地是集体成员共同决定的，集体成员中某些农户的极力反对或刻意阻挠会增加与集体的矛盾。同时开发周期会延长，使得资金不能及时收回，影响企业的发展。由于开发周期的延长，影响开发商与购买者之间合同的执行。不能如期交房产生的退房风险和经济赔偿，影响开发企业的信誉，甚至是企业的生命。
4.购买者的风险
在小产权房相关各方中，影响最大或者说是承担最大风险的是购买者。首先是经济风险。购买者没有取得的相关"两证"，其房屋的所有权和土地使用权得不到法律的保护。一旦集体所有者收回土地，或者国家征收或征用集体土地，或者国家出台对"小产权房"进行严肃清理的政策，购买者可能就会造成财和物两空的局面。其次是法律风险。根据合同法，购房者与开发商的购房合同的效力有限，一旦购房合同产生经济和权利纠纷，无法得到法律的保护。再次，生命危险。开发小产权房的过程中，房屋如果存在质量问题，造成的生命健康的损害，维权艰难。
"小产权房"在我国许多城市都存在，对集体土地的管理和房地产市场的发展都产生了一定的冲击。我国应该尽快解决"小产权房"的问题，有效合理地管理集体土地，促进房地产市场稳定健康地发展和运行。
参考文献：
[1]刘茂林，杨翼飞."小产权房"的缘起、问题及其解决[J].河南社会科学，2008，16（05）.
[2]程浩.中国小产权房：现状、成因与问题.[J]中共中央党校学报，2009，13（02）.
基金项目：池州学院人文社会科学研究项目；2012年池州社科联项目（B2012006）。
（作者单位：池州学院）