我国小额信贷“目标漂移”问题研究
2022-06-08
一、引言
20世纪70年代开始，小额信贷在世界上多个地区取得了成功。小额信贷为那些处于经济落后地区、从事农业、养殖业、手工业等生产经营活动的个人、家庭、小作坊及小微企业提供小额度、抵押灵活的贷款服务，帮助其顺利完成生产经营，改善贫困的生活状态，从而提高社会整体福利。
我国的三农问题一直是改革与发展过程中需要重点解决的问题，农村金融改革是其中相当重要的一个环节。从80年代政府投入财政资金用于扶贫，到引入格莱珉银行小额信贷技术与制度安排，再到推动小额信贷商业化运营，小额信贷从资金来源和制度安排两个方面不断探索。"资金"加"机制"是小额信贷发展的关键所在（周孟亮、李明贤等，2012）。2005年商业性小额信贷开始试点，政府希望通过"政策引导"加"资金优势"加"专业能力和信息优势"的思路发展能够与新农村建设相匹配的专业化金融机构。此后小额贷款公司数量急剧增加，中国小额信贷机构联席会发布数据显示，截至2012年底，全国共有小额贷款公司6080家，贷款余额5921亿元。与此同时，公益性小额信贷机构数量则减少至100多家。小额贷款公司已经成为小额信贷领域的主导力量，但其经营已严重偏离服务三农的目标，平均几十万元额度的贷款远远超过国际上业内认可的1000美元的水平。
二、我国小额信贷与三农发展的历史联系
从小额信贷在我国的发展历程来看，其始终是围绕三农问题不断改革发展的。发展农村金融是全面建设和促进农村现代化建设的重要组成部分，相比于传统金融机构的运作方式，小额信贷的一系列技术和制度创新的特征使得其更合适对接农村金融需求。正是在这样的条件和环境下，小额信贷被引入和发展。
（一）我国小额信贷发展的几个阶段
我国小额信贷发展大致经历了以下几个阶段：①1986年至1990年，为了帮助农村贫困人群，增强其自助、自我发展的能力，国家运用大量的财政扶贫资金为农户提供扶贫贴息贷款；②1990年至1996年，借鉴孟加拉乡村银行（GrameenBank，以下简称GB）的成功经验，非政府组织（NGO）开始在国内创立发展公益性小额信贷机构，借鉴并推广GB的"小组联保"等先进模式服务三农及社会贫困群体。③1996年至1999年，在NGO机构对GB模式进行探索之后，政府将财政扶贫资金通过新的小额信贷技术加以运用，由地方政府扶贫办组织发放扶贫贷款。④1999年至2005年，农村信用合作社在国家相关文件的指导下广泛开展小额信贷业务。㈤2005年开始，商业性小额贷款公司开始设立试点运行，2008年在全国范围推广。
（二）小额信贷服务三农的使命
根据世界银行"扶贫协商小组"的定义，小额信贷以反贫困、促发展为宗旨，主要服务于社会人群中的极贫者、贫困者、脆弱的非贫困者以及一般收入者。从我国近30年来的小额信贷发展来看，服务三农、帮助农村贫困人口脱贫始终是小额信贷最重要目标。
农村经济发展相对滞后是我国经济发展中的长期以来存在问题，它是调整经济发展不平衡需要解决的关键问题之一。推动农村经济发展，推进农村现代化建设，改善农村地区广大低收入人群的生活水平，对于提高整体社会福利和完善经济结构具有重要意义。我国从上世纪80年代向农村大量投入扶贫资金开始至今，向农村提供金融服务经历了5个不同阶段。在这一过程中，产权不清、代理机制问题、信贷技术缺陷、资金来源约束、可持续性等问题阻碍了农村金融发展。解决这些问题的过程，也就是小额信贷这一模式被选择、运用、改进，最后推动商业化发展的过程。起初，由政府运用财政资金投向农村地区，这一阶段突出的问题是由于产权不清，资金所有者缺位导致的寻租，资金无法到达真正有迫切需求的人手中。NGO机构将国外先进的小额信贷模式引入后，一定程度解决了小额信贷发放过程中道德风险和逆向选择的困难，但是NGO机构的资金来源十分有限，仅依靠捐赠资金和自有资金无法覆盖广大的目标人群。农信社虽然具有资金实力雄厚，专业性强的优势，但其业务模式仍具有大型金融机构的特征。经过这几个阶段后，依靠"小组联保"等创新的信贷技术模式，吸引社会上大量的闲散资金，商业性小额贷款公司开始试点。2008年，银监会发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称"指导意见"），指引商业性小额信贷进入正式推广阶段。指导意见中明确指出小额贷款公司设立的政策意图："引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设。"
由此可见，小额信贷在我国的产生及发展的过程，自始自终是以服务三农，改善农村地区金融服务为首要任务的。
三、小额信贷目标漂移的原因分析
小额信贷这一概念在国际上公认的含义是指专门向农村和半农村地区发放的小金额贷款，额度通常在1000至8000元人民币。而国内通常所指的小额信贷包括几十万元甚至上百万元的额度，这是由于国内银行习惯性将中小企业贷款称为"小额贷款"，以区别于几千万元、上亿额度的贷款。
虽然《指导意见》中明确规定了小额贷款公司的服务对象和使命，但是在实际发展中，我国商业性小额信贷的业务重心出现偏移，根据中国小额信贷机构联席会公布的2011年竞争力百强小额贷款公司的数据来看，其平均单笔贷款额度达到了64.4万，面向对象也主要为中小企业。
（一）小额信贷目标漂移现状
考虑到温州等地区在我国民间金融发展过程中的重要性和代表性，以浙江省近年来小额信贷的发展状况来分析。根据浙江省发布的一份监管报告，浙江省的小额信贷表现出以下两个特点。1.平均贷款额度过高
据统计，浙江省2010全年累计平均每笔贷款达到118万元。全年单笔额度100万元以下的贷款占累计发放贷款金额的比例达到约49%。从贷款额度来看，浙江省内的小额贷款公司经营的业务已经完全偏离国际意义上所说的改善贫困的小额信贷。
2.贷款发放对象中纯农业占比过低
从贷款发放对象来看，到2010年底浙江省小额贷款公司向农户发放贷款金额已增长至所有贷款总量的29%左右，投向农户与个体工商户这两类贷款对象的贷款占到总数的63%左右。从贷款金额上看，小额贷款资金投向农户的比例虽然达到29%，但是这其中却有很大一部分是发放给农产品加工等中小型农业企业，真正用于种养殖业的资金仅仅占到总发放贷款的6%到8%。
从上述小额贷款公司发放贷款的平均额度、目标人群等结构特点可以看出，当前小额贷款公司发放贷款的对象以中小企业为主体，流向工业的资金量占比较大。在投向农业的部分中也以农副产品加工等具有一定规模的企业或组织为主、只有不到8%的资金流向种养殖业，这与印度、孟加拉国的扶贫性小额贷款有很大差别。
（二）引起小额信贷目标漂移的因素分析
商业性小额信贷目标漂移主要有三方面原因：一是金融市场空白较大，市场上资金短缺方并非只有三农；二是促成商业性小额信贷快速扩张的参与者多以盈利为首要目标；三是三农自身缺乏竞争力，对资金运用能力有限。
1.中小企业与三农形成直接的资金竞争关系
我国的金融市场空缺不仅仅只包含广大农村地区贫困人群、家庭作坊及小微企业构成的市场空间，也包括数量众多的中小型企业。主流金融机构倾向于向央企、国企及实力雄厚的大型企业提供服务，中小企业融资难是长期以来存在的问题。在这样的市场环境中，小额信贷资金与目标群体的对接就存在两方面问题：第一，当小额贷款公司向市场中提供资金时，资金匮乏的中小企业就会主动展开竞争，吸收资金；第二，从小额贷款公司、以及开展小额信贷的银行的角度看，更倾向于选择中小企业客户。向中小企业提供贷款在处理道德风险、逆向选择等问题上更容易把控，在监督贷款者行为上成本更低，业务的集中度更高。相比服务三农而言，为中小企业提供贷款成本和技术要求都更低。
20世纪70年代开始，小额信贷在世界上多个地区取得了成功。小额信贷为那些处于经济落后地区、从事农业、养殖业、手工业等生产经营活动的个人、家庭、小作坊及小微企业提供小额度、抵押灵活的贷款服务，帮助其顺利完成生产经营，改善贫困的生活状态，从而提高社会整体福利。
我国的三农问题一直是改革与发展过程中需要重点解决的问题，农村金融改革是其中相当重要的一个环节。从80年代政府投入财政资金用于扶贫，到引入格莱珉银行小额信贷技术与制度安排，再到推动小额信贷商业化运营，小额信贷从资金来源和制度安排两个方面不断探索。"资金"加"机制"是小额信贷发展的关键所在（周孟亮、李明贤等，2012）。2005年商业性小额信贷开始试点，政府希望通过"政策引导"加"资金优势"加"专业能力和信息优势"的思路发展能够与新农村建设相匹配的专业化金融机构。此后小额贷款公司数量急剧增加，中国小额信贷机构联席会发布数据显示，截至2012年底，全国共有小额贷款公司6080家，贷款余额5921亿元。与此同时，公益性小额信贷机构数量则减少至100多家。小额贷款公司已经成为小额信贷领域的主导力量，但其经营已严重偏离服务三农的目标，平均几十万元额度的贷款远远超过国际上业内认可的1000美元的水平。
二、我国小额信贷与三农发展的历史联系
从小额信贷在我国的发展历程来看，其始终是围绕三农问题不断改革发展的。发展农村金融是全面建设和促进农村现代化建设的重要组成部分，相比于传统金融机构的运作方式，小额信贷的一系列技术和制度创新的特征使得其更合适对接农村金融需求。正是在这样的条件和环境下，小额信贷被引入和发展。
（一）我国小额信贷发展的几个阶段
我国小额信贷发展大致经历了以下几个阶段：①1986年至1990年，为了帮助农村贫困人群，增强其自助、自我发展的能力，国家运用大量的财政扶贫资金为农户提供扶贫贴息贷款；②1990年至1996年，借鉴孟加拉乡村银行（GrameenBank，以下简称GB）的成功经验，非政府组织（NGO）开始在国内创立发展公益性小额信贷机构，借鉴并推广GB的"小组联保"等先进模式服务三农及社会贫困群体。③1996年至1999年，在NGO机构对GB模式进行探索之后，政府将财政扶贫资金通过新的小额信贷技术加以运用，由地方政府扶贫办组织发放扶贫贷款。④1999年至2005年，农村信用合作社在国家相关文件的指导下广泛开展小额信贷业务。㈤2005年开始，商业性小额贷款公司开始设立试点运行，2008年在全国范围推广。
（二）小额信贷服务三农的使命
根据世界银行"扶贫协商小组"的定义，小额信贷以反贫困、促发展为宗旨，主要服务于社会人群中的极贫者、贫困者、脆弱的非贫困者以及一般收入者。从我国近30年来的小额信贷发展来看，服务三农、帮助农村贫困人口脱贫始终是小额信贷最重要目标。
农村经济发展相对滞后是我国经济发展中的长期以来存在问题，它是调整经济发展不平衡需要解决的关键问题之一。推动农村经济发展，推进农村现代化建设，改善农村地区广大低收入人群的生活水平，对于提高整体社会福利和完善经济结构具有重要意义。我国从上世纪80年代向农村大量投入扶贫资金开始至今，向农村提供金融服务经历了5个不同阶段。在这一过程中，产权不清、代理机制问题、信贷技术缺陷、资金来源约束、可持续性等问题阻碍了农村金融发展。解决这些问题的过程，也就是小额信贷这一模式被选择、运用、改进，最后推动商业化发展的过程。起初，由政府运用财政资金投向农村地区，这一阶段突出的问题是由于产权不清，资金所有者缺位导致的寻租，资金无法到达真正有迫切需求的人手中。NGO机构将国外先进的小额信贷模式引入后，一定程度解决了小额信贷发放过程中道德风险和逆向选择的困难，但是NGO机构的资金来源十分有限，仅依靠捐赠资金和自有资金无法覆盖广大的目标人群。农信社虽然具有资金实力雄厚，专业性强的优势，但其业务模式仍具有大型金融机构的特征。经过这几个阶段后，依靠"小组联保"等创新的信贷技术模式，吸引社会上大量的闲散资金，商业性小额贷款公司开始试点。2008年，银监会发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称"指导意见"），指引商业性小额信贷进入正式推广阶段。指导意见中明确指出小额贷款公司设立的政策意图："引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设。"
由此可见，小额信贷在我国的产生及发展的过程，自始自终是以服务三农，改善农村地区金融服务为首要任务的。
三、小额信贷目标漂移的原因分析
小额信贷这一概念在国际上公认的含义是指专门向农村和半农村地区发放的小金额贷款，额度通常在1000至8000元人民币。而国内通常所指的小额信贷包括几十万元甚至上百万元的额度，这是由于国内银行习惯性将中小企业贷款称为"小额贷款"，以区别于几千万元、上亿额度的贷款。
虽然《指导意见》中明确规定了小额贷款公司的服务对象和使命，但是在实际发展中，我国商业性小额信贷的业务重心出现偏移，根据中国小额信贷机构联席会公布的2011年竞争力百强小额贷款公司的数据来看，其平均单笔贷款额度达到了64.4万，面向对象也主要为中小企业。
（一）小额信贷目标漂移现状
考虑到温州等地区在我国民间金融发展过程中的重要性和代表性，以浙江省近年来小额信贷的发展状况来分析。根据浙江省发布的一份监管报告，浙江省的小额信贷表现出以下两个特点。1.平均贷款额度过高
据统计，浙江省2010全年累计平均每笔贷款达到118万元。全年单笔额度100万元以下的贷款占累计发放贷款金额的比例达到约49%。从贷款额度来看，浙江省内的小额贷款公司经营的业务已经完全偏离国际意义上所说的改善贫困的小额信贷。
2.贷款发放对象中纯农业占比过低
从贷款发放对象来看，到2010年底浙江省小额贷款公司向农户发放贷款金额已增长至所有贷款总量的29%左右，投向农户与个体工商户这两类贷款对象的贷款占到总数的63%左右。从贷款金额上看，小额贷款资金投向农户的比例虽然达到29%，但是这其中却有很大一部分是发放给农产品加工等中小型农业企业，真正用于种养殖业的资金仅仅占到总发放贷款的6%到8%。
从上述小额贷款公司发放贷款的平均额度、目标人群等结构特点可以看出，当前小额贷款公司发放贷款的对象以中小企业为主体，流向工业的资金量占比较大。在投向农业的部分中也以农副产品加工等具有一定规模的企业或组织为主、只有不到8%的资金流向种养殖业，这与印度、孟加拉国的扶贫性小额贷款有很大差别。
（二）引起小额信贷目标漂移的因素分析
商业性小额信贷目标漂移主要有三方面原因：一是金融市场空白较大，市场上资金短缺方并非只有三农；二是促成商业性小额信贷快速扩张的参与者多以盈利为首要目标；三是三农自身缺乏竞争力，对资金运用能力有限。
1.中小企业与三农形成直接的资金竞争关系
我国的金融市场空缺不仅仅只包含广大农村地区贫困人群、家庭作坊及小微企业构成的市场空间，也包括数量众多的中小型企业。主流金融机构倾向于向央企、国企及实力雄厚的大型企业提供服务，中小企业融资难是长期以来存在的问题。在这样的市场环境中，小额信贷资金与目标群体的对接就存在两方面问题：第一，当小额贷款公司向市场中提供资金时，资金匮乏的中小企业就会主动展开竞争，吸收资金；第二，从小额贷款公司、以及开展小额信贷的银行的角度看，更倾向于选择中小企业客户。向中小企业提供贷款在处理道德风险、逆向选择等问题上更容易把控，在监督贷款者行为上成本更低，业务的集中度更高。相比服务三农而言，为中小企业提供贷款成本和技术要求都更低。