浅析我国农村低保存在的问题及其对策

　　一、调查的目的及问卷设计

　　为了确定农村居民及村干部对农村最低生活保障制度的了解状况及低保制度的实施状况，笔者于2013年2月对金峡村三社140户农户、4位村干部进行了问卷调查，其中对农户的调查分为两种，即低保户和非低保户。由于金峡村居民人口多且居住密集，考虑到样本的集中代表性，笔者仅对该村的一个社进行了调查。发放调查问卷144份，共收回144份，根据研究需要，对数据进行了筛选，剔除关键数据的农户调查样本9份，剩余有效问卷135份，其中农户的有效问卷为131份，村干部有效问卷4份。

　　二、对金峡村最低生活保障的调查分析

　　（一）调查对象的基本情况

　　金峡村属于甘肃省靖远县平堡乡，人口总计4300，享受低保的人有360人，受保比例约为8.37%，关于低保的标准，保障标准划分为四个层次：一类对象的保障标准为每人每月117元；二类对象的保障标准为每人每月80元；三类对象的保障标准为每人每月60元；四类对象的保障标准为每人每月50元。

　　在对农户调查的131份调查样本中，112份为非低保户，19份为低保户，低保户占总样本数的14.5%，高于全村低保比例。调查样本中，男性户主为121人，占92.4%，女性户主为10人，占7.6%，男性户主比重远大于女性。从年龄结构上看，户主年龄在40—49岁的户数为80户，占61%。从家庭类型来看，112户非低保户中，核心家庭（父母与未婚子女组成的家庭）为73户，占65.2%，主干家庭（父母与一对已婚子女组成的家庭）为28户，联合家庭（父母与多对已婚子女组成的家庭或已婚同辈联合组成的家庭）为11户，占9.8%，在19户低保户中，核心家庭为13户，占68.4%，联合家庭为2户，占10.5%，单身家庭为4户，占21.1%。从家庭人口数来看，在112户非低保户中，家庭人口数在4人以上的为100户，比例为89.3%；在19户低保户中，家庭人口数在4人以上的有12户，比例为63.2%，且多数有老人及高中和高中以上的在读学生，家庭人口数为一人的有4户，占21.1%。从文化程度上看，在112个非低保户总人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19个低保户总人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保户的文化程度相对偏低。从职业结构上看，金峡村低保户大都在家务农或外出打工，学生群体成为农村低保家庭救助的主要对象，有慢性病、重大疾病的群众或没有劳动能力的老人也占相当一部分。

　　（二）农村最低生活保障制度实施过程中暴露出的问题

　　1.低保对象和标准难以准确界定

　　现阶段金峡村确定低保对象的主要依据是家庭收入，但是由于农村居民家庭收入存在复杂性、多样性和不稳定等因素，给确定核算家庭收入带来了较大困难，也给农村低保补助标准的确定增加了难度。一是农村居民家庭收入除了农业收入这一主导性收入外，还有外出打工收入、工资收入（如教师），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租车收入，养老保险，子女给予等）（如图1）。家庭收入来源的多样化，使得入户核算居民家庭收入时面临较大困难。二是农村家庭收入主要以农业收入为主，农作物等实物性收入占了很大比重，在价值转化过程中，扣除农业生产投入等诸多因素，估价存在较大困难，难以货币化。三是农作物的收成有较强季节性，且受环境因素、自然灾害、市场因素等影响较大，使得家庭收入具有一定的不稳定性。

　　2.低保覆盖面窄，未能实现应保尽保的目的

　　覆盖面窄是当前我国农村低保制度实施过程中非常棘手的问题，特别是在一些贫困地区，由于地方财政能力有限，应保未保的现象比较普遍。根据调查发现，在131个农户中，有95户认为存在应保未保的现象，比例高达72.5%。根据调查粗略估计，该村低保覆盖面至少应该达到15%才能实现“应保尽保”的目标，而该村的实际低保覆盖面为8.37%，且目前仍然有相当一部分生活困难但与达不到当地救助条件的低保边缘户，难以成为低保对象。在本次调查的112户非低保户中，有14户提出过低保申请，但仍未得到低保，占比为12.5%，有38户认为自己的家庭属于最低收入家庭，占比为33.9%。这一部分贫困家庭最终成为被低保制度排斥的边缘家庭，而实际工作中“低保边缘户”问题也最为棘手。农村低保覆盖面太窄，既对“低保边缘户”造成了一定的社会排斥，又加剧了干群之间、农户之间的矛盾，影响了社会的公平与稳定。

　　3.农村低保退出机制落实不到位

　　低保退出机制是农村低保制度公平性的体现，它有利于提高低保资金的有效利用率，促进农村低保制度的健康发展。根据调查发现，农村低保进入机制和资金保障机制发展较快，但农村低保退出机制发展相对缓慢。金峡村出现了进入容易、退出难的问题，福利依赖现象严重。分析调查问卷可知，在19户低保家庭中，有17户仅仅依靠农业收入或出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力很弱，而农村低保制度“含金量”又不断增加，外延不断扩大，低保对象又可享受医疗、危旧房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困难群体都比较看重低保，不愿意轻易退出。

　　4.村民对本地低保政策的了解程度低

　　在国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中提到，我国农村最低生活保障的情况要进行民主公示。但根据调查发现，农村居民对当地低保政策的了解程度很低，在131个样本中，有78户不清楚低保对象的初审与确定是否进行公示，占比为59.5%，超过样本总数的一半。在问及农户对该村低保政策的了解状况时，有73户表示不了解，有50户表示一知半解，而仅有8户表示了解（如图2所示）。由此可知，绝大多数人都没有把低保问题上升到民主参与的层面上去看，这使得村委的公示成了一种过场、一种形式，在一定程度上会降低基层工作者进行民主公示的积极性，不利于农村低保的有效实施。