立法除霾

　　近年来，多地出现雾霾天气增多现象，雾霾已经成为全民公敌。究其原因，化石燃料燃烧排放成为PM2.5的污染主要来源（约占60%）。因此，优化能源结构，提高非化石能源的比例，使用更多的清洁能源、可再生能源以减少PM2.5污染物的排放，是解决雾霾问题的根本所在。而要制度性地解决这些问题，需要加快对现有能源体系进行立法、修法，并严格执法。

　　世界范围内的新能源立法潮

　　进入21世纪以来，在能源需求增长、油价攀升、气候变化、环境污染等日益突出因素的推动下，各国纷纷加强了新能源立法以解决这些问题。美国于2009年通过了《清洁能源与安全法》，主要解决清洁能源确定、能源效率提升、减少污染、向清洁能源经济转型等问题。日本于2011年通过了《再生能源特别措施法》，旨在促进新能源技术革新，以减少对核电的依赖和二氧化碳气体排放。澳大利亚相继通过了《2010年可再生能源（电力）法》《2011年清洁能源法》《2012年国家放射性废物管理法》等系列法律，形成了以能源安全、清洁能源、核能开发利用和能源市场为主要内容的新能源法律体系，并呈现出市场推动与政府引导并重、立法与政策相配套以及能源安全与气候变化相结合的主要特征。英国先后推出了《2009年可再生能源义务法令》《2011年英国能源法》等法律，主要从能源种类、能源制度和能源技术三个方面入手，就此形成了英国可再生能源法律、碳预算法律制度、碳捕获与封存技术法律以及智能电网法律这四个新能源法律体系。

　　面对世界能源体系向新能源系统的过渡和转变，作为世界第二能源消费大国，面对国际石油市场大幅震荡，国内石油、煤炭、电力等资源供应日趋紧张，温室气体减排的国际压力不断加大等形势，开发利用绿色环保的新能源成为缓解制约能源发展瓶颈的当务之急。其他国家，尤其是发达国家的能源立法经验，对新能源立法修法有着很好的借鉴意义。

　　用“生态税”促进雾霾消除

　　发达国家的城市，如英国的伦敦、美国的洛杉矶和匹兹堡，在经历过雾霾锁城的教训后通过致力于立法来进一步清洁空气，1963年美国国会通过的《清洁空气法》成为美国最重要的空气污染控制法案。此后各国在环境保护立法中的共同点就是引入了“生态税”，以期将能源污染的外部性问题内部化，对清洁能源的生产主体以税收优惠激励，达到经济发展与环境的平衡。

　　欧盟在“生态税”问题上总体处于世界领先的水平。自20世纪90年代中期以来，欧盟生态税收的主要趋势是从零散、个别的环保税种的开征，发展到逐步形成全面的“绿色”税收体系，即通过生态税、直接污染税和污染产品税，以及融入式的环保税，对原有的税种进行生态化改造，剔出不利于环境保护以及浪费资源的税收条款，全面实现“绿化”税制的目标。1997年欧盟制定了《可再生能源发展战略》白皮书，2003年通过了2003/30/EC指引，鼓励生物燃料同成本相对低的矿物燃料进行竞争，2003/96/EC指引则准许给予生物燃料优惠税收减免。2007年欧盟出台的可再生能源路线图提出：到2020年可再生能源的消费量占总能源消费量的20%；交通运输消费的生物燃料数量在燃料消费总量所占的比重至少达到10%。2011年欧盟委员会的立法建议指出对能源产品征税将分两部分：一部分是按照能源产品实际产生的能量征税，以每千兆焦耳为单位开征；另一部分是根据二氧化碳排放量征税，这也是对生物燃料的一种税收优惠。德国是欧盟中生态税改革卓有成效的国家，在《1999年引入生态税改革法》中提高了石油、天然气和电力的税收，而对生物质燃料则免税；2003年进一步将生态税改革扩展至“生态财政”，《2007年生物燃料配额法》进一步规定化石燃料必须添加或者混合一定比例的生物质燃料。

　　2011年欧盟对境内起降飞机征生态税的做法虽然遭到了包括、美国、俄罗斯、印度等大国的抵制，但也为自己的生态税提供了参照。近几年民航业开始努力打造绿色低碳航空，应当说就是欧盟生态税倒逼的结果，民航业在提高航线效率、鼓励飞机节油改造和生物燃油的研究和应用、鼓励使用节能环保材料建设机场、建立机场噪音检测系统等方面都取得了可喜进展。

　　借鉴欧盟生态税制度，建立健全的生态税收体系，是促进可再生能源发展，绿化生态环境的重要一环。2005年的《可再生能源法》也有关于税收优惠的规定，如第十六条“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物”也有对生物质燃料的规定。第二十六条规定，“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠”。但由于缺乏生态税的法律规定，且关于税收优惠、生物质燃料的规定也只是比较宽泛的条文，可操作性较差。因此，现阶段应当加快《可再生能源法》的修订，重点放在更详细规定税收优惠和生物质燃料等方面，为开征新的专项生态税种奠定法律基础。在“独立的生态税种”方面的法律较为健全后，再进行“融入式环保税类”的推进，实现全面绿化生态的目标，建立起更为全面更为完善的生态税收体系。