地方政府债务风险形成机理的博弈分析

　　【摘要】从信息经济学角度，运用博弈理论，构建了中央政府监管和地方政府举债的博弈模型，探讨了地方政府债务风险形成的影响因素及影响机制。研究发现，中央政府和地方政府的收益、中央政府监管行为策略、地方政府举债成本、中央政府监管成本等因素对地方政府债务风险的形成具有积极影响。

　　【关键词】地方政府举债；债务风险；博弈模型

　　引言

　　根据国家审计署统计，自2010年年底到2013年6月底，我国地方政府债务规模大幅度增长67%，达到17.9万亿元。在2007年到2013年的六年时间里，地方政府通过各种渠道进行融资的债务总额增长了3倍多。诸多学者认为，2008年金融危机全球爆发后，地方政府为了保证当地经济的增长和社会发展，提升城镇化率，城市基础建设日益依赖借款，并且存在管理不善、项目烂尾，以致有难以偿债的风险。当前我国地方债务总量较高、结构复杂，市场对地方政府债务的偿还违约问题产生担忧甚至预期，如果地方债务规模继续无节制过度发展，加上监管不力，就有产生地方政府“债务危机”的风险，这将严重破坏政府威信力，对国家社会经济的发展以及稳定造成重大影响。因此，对地方债务的管理以及对地方债务风险的防范是非常重要也是非常必要的。2014年9月国务院办公厅发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，简称“43号文”，指出要加强对地方债管理，显示了中央对防控地方债务风险的高度重视。

　　学者们也对地方政府的债务行为及其风险问题进行了关注和研究，并对政府债务风险形成机理从多个角度进行了分析研究：（1）经济发展角度：Ratchford[1]经过统计分析，认为1930—1940年间美国联邦债务之所以能达到300多亿美元，是为了尽早实现经济复苏，从而对经济社会项目有大笔支出。Islametal.[2]截取了美国战后时期的数据，实证得到：尽管债务的增长会带来一定程度的通货膨胀，但更重要的是能给地方带来资本积累和实际产出增长。Hildrethetal.[3]认为地方政府债务与经济发展是有很大联系的，一是地方政府债务能对地方的经济发展产生良好的推动作用；二是地方经济量基数越大，那么在举债时也有越好的承债能力。国内学者在解释地方债风险时更多地以经济升级转型为背景，曹信邦等[4]认为，以某些经济发展良好的地区为例，地方债的总量和当地的社会经济发展程度有极大相关性，并且大部分的借债是投入于当地的经济建设中。于海峰和崔迪[5]认为，追求利益的动机会一定程度上驱使当地政府过度追求该地区经济增长，正是以政府行为代替了“无形的手”的行为，地方政府权职范围不清，投资过度，进而必须寻找其他渠道来融资。崔治文等[6]从经济体制和政策环境等宏观层面和地方政府举债动机等微观层面分析地方政府债务风险的形成机理。（2）行政体制角度：魏加宁[7]提出，地方政府之所以有大量的债务负担，是因为政府间财权事权划分不清；地方政府行政层级较为繁复，有额外负担和更复杂的利益动机。郭琳和陈春光等[8]指出，地方债务和我国的行政制度有重要关联，例如政府间转移支付制度不完善，地方存在机会主义。（3）管理制度角度：Trautman[9]认为，各个州应该将债务分散开来，不要过度集中，需要采取新的管理办法，这对于债务规模的控制管理是有益的。Levine[10]认为，如果州政府通过使用更合理的管理制度，从新的渠道将债务信号传递给投资方、信用评级人以及纳税者，这样最终能驱使政府履行职责，按时还债，从而降低债务的违约成本。于海峰和崔迪[5]认为，当前我国政府绩效评价体系和监督管理体制较为薄弱，对地方债务风险的产生有重要作用[6]。除上述以外，也有学者从上述原因的综合角度进行了分析，比如叶昭华[11]认为，地方政府债务风险的形成主要是内外部因素共同导致，根本原因是地方政府事权与财权不相匹配，客观原因是经济快速增长以及不同地区间经济发展的不平衡，内部原因是地方政府官员存在的道德问题，直接原因是低效率的地方债管理模式。杨艺和薛惠丹[12]指出地方债务风险主要来源于地方政府的不理性投资，以及地方融资平台公司和其他金融机构。

　　综上所述，国内外学者从经济、行政体制和管理体制等不同角度对地方政府债务风险形成的机理进行了深入分析和研究。本文在上述研究基础上，运用博弈理论，进一步从债务风险形成及监管的角度，构建中央政府监管和地方政府举债的博弈模型，探讨了地方政府债务风险形成的影响因素及影响机制。

　　一、模型前提假设

　　在地方政府进行举债过程中，中央政府需要有相应的审查、监督和管理行为。但中央政府对地方级政府举债监管的力度不同，所需要付出的成本也是不同的。与此同时，地方政府也会根据中央政府不同的监管策略来调整相应的自身举债行为。当中央政府实行宽松监管时，地方政府会倾向于实施扩大举债规模以获得更多收益；当中央政府实行严格监管时，地方政府会在权衡总体收益后采取相应举措。因此，在地方政府债务风险形成中，地方政府和中央政府之间就会存在显著的博弈行为。根据中央政府和地方政府举债监管的博弈问题，提出前提假设1—5。

　　假设1：假定在一个“自然”的环境中，即不考虑其他主体和约束条件，具有有限理性行为的中央政府和地方政府进行举债监管行为博弈，双方都有各自的利益效用函数，理性经济人在不考虑其他因素下有追求自身效益最大化的动机。中央政府和地方政府之间的策略可描述在一个二维平面内，状态x=（x1，x2），y=（y1，y2）都可以用[0，1]×[0，1]区域中的一点（p，q）来表示。x1=p，x2=1-p（0假设2：地方政府在一般举债下所获得的收益为Q，过度举债能获得额外收益δ，包括地方GDP额外增长收益A和额外的政绩收益B，此时地方政府需要付出的举债成本为C1，并且存在过度举债风险θ；地方政府在适度举债情况下能获得中央政府的额外奖励K，此时地方政府举债的成本为C2，而且，C1>C2。

　　假设3：中央政府在对地方政府举债情况监管过程中所需花费的成本主要包括人力、物力、财力，还有审计部门定期及不定期发布的审计报告、核查地方政府债务情况是否属实等。假定中央政府在对地方政府举债行为进行一般监管时所获得的收益是E，在严格监管下所付出的监管成本为C1'，在宽松监管下付出的监管成本为C2'，而且，C1'>C2'。

　　假设4：当地方政府采取“过度举债”策略时，若中央政府采取“严格监管”策略，那么对社会大众来说，塑造了中央政府严格履职的良好形象，带来威信力的提升，增加了额外收益e；相对的，若中央政府采取“宽松监管”策略时，会产生威信力损失M，而且，e≥M。

　　假设5：当中央政府采取“严格监管”策略时，若地方政府行为是“过度举债”，那么，地方政府就要付出因过度举债而被中央政府查出的成本D，即政府官员政绩考核存在问题，导致降职、罚款和问责等，同时这也是中央政府的收益。相对的，若地方政府采取“适度举债”策略时，那么其举债行为在一定程度上被中央政府有所限制，从而变相为地方政府带来收益损失F。

　　二、博弈模型构建

　　根据上述前提假设，本文建立如图2所示的博弈树以及双方进行博弈后的收益矩阵（如表1）。

　　在中央政府选择“严格监管”的情况下，如果地方政府采取“过度举债”策略，那么中央政府对地方政府监管的收益为一般监管下的收益E加上中央政府公众威信力上升的收益e减去中央政府对地方政府举债进行审查、审批以及审计署发布报告等付出的成本C1'，再加上中央政府查出地方政府过度举债的收益D。对于地方政府而言，在中央政府选择“严格监管”且其采取“过度举债”策略情况下，地方政府能够获得一般举债收益Q加上包括当地GDP增长和官员政绩增加的额外收益δ，但是要承担过度举债的风险θ和在过度举债中所付出的成本C1，再减去地方政府付出的被中央政府查出过度举债的成本D。因此，地方政府的收益为Q+δ-θ-C1-D；然而，如果地方政府采取“适度举债”策略，那么地方政府将会在获得一般举债收益Q之外，得到对其控制举债规模行为的奖励K，并且需要付出的举债成本为C2。但是还要减去由于中央政府采取“严格监管”策略对地方政府带来变相收益损失F，因此，地方政府的收益为Q+K-C2-F。此时中央政府的收益为E-C1'。

　　在中央政府选择对地方政府“宽松监管”的情况下，当地方政府采取“过度举债”策略时，那么中央政府对地方政府监管的收益为一般监管下的收益E减去因中央政府对地方政府举债行为较为放松的监管而遭受的威信力损失M以及监管的成本C2'，即中央政府的收益为E-M-C2'。此时，地方政府的收益为Q+δ-θ-C1；在中央政府选择“宽松监管”策略，而地方政府采取“适度举债”策略时，双方所负担的成本都为其最小成本，中央政府的收益为一般监管下的收益E减去监管的成本C2'，即E-C2'。而地方政府的收益为一般举债下的收益Q加上中央政府对其控制举债规模的奖励K减去成本C2，即Q+K-C2。

　　三、博弈模型分析

　　第一，考察中央政府和地方政府的期望收益Ea、Eb可以得到：=（p-1）M+pe+pD，当M>时，中央政府在不同监管策略下总体期望收益Ea与地方级政府采取“过度举债”策略的概率q是负相关的；而对于=（q-1）F-qD，即当F>时，<0，可以理解为在中央政府实施“严格监管”策略后，地方政府的总体期望收益会产生损失，从而起到促使地方政府控制举债规模的作用。

　　第八，考察地方政府期望收益Eb与中央政府对地方政府“适度举债”的奖励K的关系和奖励K与中央政府“严格监管”概率P的关系。首先，可由>0，明显中央政府对地方政府的奖励和地方政府的总体期望收益是成正比的，在奖励足够多，影响足够大的情况下，为了获得更多收益，政府可能会增加“适度举债”的概率。再看，当F>D时，中央政府“严格监管”概率P与中央政府对地方政府“适度举债”的奖励K成正比关系。这主要是因为中央政府在“宽松监管”下并没有查出地方政府“过度举债”的行为，从而对政府予以奖励，但奖励越多，中央政府自己的期望收益下降，所以中央政府的理性选择是加强监管，采取“严格监管”策略。

　　四、结论

　　本文运用博弈理论，构建了中央政府监管和地方政府举债的博弈模型。通过理论推导，探讨了地方政府债务风险形成的影响因素及影响机制。研究发现：（1）中央政府和地方政府的期望收益与行为策略之间具有显著的正相关关系；（2）中央政府因监管不力而遭受的威信力损失M和中央政府因积极监管而赢得的威信力收益e都与地方政府“过度举债”的概率存在正相关关系；（3）中央政府对地方政府“适度举债”的奖励K与地方政府期望收益Eb和中央政府“严格监管”概率P呈正相关关系；（4）地方政府的期望收益Eb和地方政府“过度举债”所获得的额外收益δ呈正相关关系；（5）中央政府“严格监管”的概率和地方政府“过度举债”的风险呈负相关关系；（6）中央政府的监管成本和地方政府的举债成本与中央政府“严格监管”概率和地方政府“过度举债”概率呈正相关关系。

　　因此，地方政府方面应该明晰自身的政府职能边界，做好服务型政府，客观面对发展问题，合理利用债务杠杆而不是大规模无节制举债。而对于中央政府来说，需要解决中央政府和地方政府间的预算软约束问题，针对预算管理、财政收支范围、融资行为，制定相关规定并且严格落实；针对违规行为，予以惩罚。地方级政府只有在对中央政府的最后救助不寄期望时，才能正视自身，结合财政水平有效利用市场资源进行独立决策。只有中央政府和地方政府双方在地方债务问题上产生共识，做好分内的事情，地方政府控制举债行为，中央政府发挥好监管职能，摆脱“借新债还旧债”，进入良性循环，才能真正解决地方政府债务风险。

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