公共性视角的高等教育财政研究路向

　　最近二十年来国内外关于高等教育财政的研究进展，从大学公共性视角可以概括为：高等教育财政研究的逻辑起点与现实是从服务公共目的到追求“3E”;西方国家的研究理路是从政府介入到成本分担;中国高等教育财政的关切是从吸引社会投入到关注教育公平;高等教育财政的发展路径是政府责任与市场的有限介入。

　　“公共性”是一个具有丰富内涵的话语，半个多世纪以来在人文社会科学的多个领域广泛讨论，其演进的路径从“文学公共性”到“政治公共性”再到“经济公共性”，可以说这种缘于阿伦特并由哈贝马斯所复活的“公共性”已经成为一种新型研究范式。最近二十年，中国高等教育财政领域发生了深刻的变革，成本分担、财政分权、多元化酬资、学生资助、高校贷款等接踵而来。这些变革的一个共同特点就是“市场”因素的介入，其积极意义是促进了世纪之交高等教育大众化的实现，但也引致大学公共性缺失，主要表现在：高等教育财政规模不足、教育机会不均等、教育质量遭受质疑、教育腐败、大学功能窄化。这些问题与世界主要国家高等教育财政领域的走向表现出相同的趋势，诚如Callan和Finney在《公立与私立高等教育财政》的前言中所说：“很难再找到另外一个像美国高等教育财政那样的公共部门，该部门已经发生了巨大的变革却缺乏公众的关注和明确的政策导向。”解决问题的思路是把彰显公共性作为各国高等教育财政改革的价值标杆，回归“大学何以存在”的本真。在此背景下，对我国高等教育财政问题研究的前沿动态和相关热点问题予以简要归纳、梳理和评析显得尤为重要。

　　一、从服务公共目的到追求“3E”：研究的逻辑起点与现实

　　大学公共性问题是西方学界关注的一个永恒问题，托马斯·杰弗逊1819年建立弗吉尼亚大学时提出的“为国家功用建立的机构必须满足公共需求”观点，100多年来一直是美国公立大学的座右铭。在长期的历史发展中美国人形成了这样的信念：投资公立高等教育，就是投资于自己;公立高等教育是一种公共利益，它肩负着维护和提高公民生活质量的重任。各种形式的高等院校都为公共利益服务。从整体上看，高等教育系统需要受益于市场的繁荣及政府的作用，同时，它又不希望被二者所控制。如果过分依赖市场力量，则有减少公共利益的危险，而这种危险性或许会随投资机会的全球化而加大。应从国家的长远需求出发，把高等教育事业作为优先事项。而且，无论对个人还是集体，高等教育都可以带来合法的、可观的个人利益。政府有必要制定政策，以保护和提高高等教育的公共利益。

　　美国州立大学及学院联合会(AASCU)提出，公立高等教育机构必须负责地、有效地、高效率地使用公共经费，必须向公众展示入学情况、学生学习成就以及教育项目质量，以便公众了解和监督公共经费的使用情况。州政府要提供充足的财政拨款，以维持高校学术项目质量，同时又必须维持最低学费水平，以保证所有具有潜质的学生能够平等地、可承受地接受高等教育，联邦政府必须提供充足经费以维持必要水平的学生资助，同时要提供经常性基金以资助高校科学研究。公立高校校长的责任在于坚守高等教育的公共利益，监督教师学术决策等。前美国纽约州立大学总校校长布鲁斯·约翰斯通是国际上最近30多年来在高等教育财政领域建树颇丰的学者。他认为，世界范围内的大学财政与管理改革的背景已出现为公共目的服务的动向。公共目的包括：(1)作为文化的保存者和捍卫者、文化改革的代言人;(2)国民经济增长的发动机;(3)共同抱负实现的工具。这些公共目的被认为是高等教育所应该达到的。这样的高等教育就是公共的，而不管由谁拥有，也不管其收入来自哪里。

　　尽管赞成大学公共性的论证看起来很合乎逻辑，然而，高等教育的历史很多是由内部逻辑和外部压力的对抗谱写的，是现实而不是逻辑制约着大学公共性的实现。20世纪80年代初西方各国开始的声势浩大的政府改革运动，以质疑官僚行政有效性为前提，以追求“3E”即economy(经济)、efficiency(效率)、effectiveness(效能)为目标，开启了一个“新公共管理”的时代，深刻影响了世界各国高等教育的发展。PhilipA.Woods(1998)的研究指出，在政府分权的同时，对原本由国家提供的公共服务包括高等教育进行种种偏向市场的改造，即政府放松管制，将市场逻辑引入高等教育，让竞争与价格机制引导高等教育机构响应市场的需求，以增强自由选择性和提升办学效率。哈佛大学前校长博克在《市场中的大学：高等教育的商业化》一书中，列举了大量的实例来说明商业化、公司化、商品化是如何危害到大学的教学、科研和校园生活的。

　　在中国，20世纪90年代初市场力量介入大学管理，高等教育免费的历史结束，家庭和学生本人成为高等教育成本分担的一分子。急剧扩张的规模以及危机丛生的高等教育财政迫使大学压缩开支，大学自身通过市场机制筹集资金，大学内部引入竞争、效率、成本等市场理念配置资源的做法迅速得到普及。教育与经济的关系被理解为“教育产业化”理论而广受热议，由于其显而易见的缺陷和对教育实践的误导，政府部门明确表态反对“教育产业化”n]。可以说，经济追求在很大程度上在改造着大学的基本功能。正因为如此，联合国教科文组织在1998年出版的《高等教育变革与发展的优先行动框架》中提出，市场规律和竞争法则不适用于教育，包含高等教育。

　　二、从政府介入到成本分担：西方国家的研究理路

　　国外关于高等教育财政研究的主要内容首先是“政府财政为什么要介入高等教育”的研究。斯密1776年在《国富论》中就提出了政府对青年教育的责任，布坎南从公共产品理论出发论述教育作为准公共产品的效用外溢性，提出政府应该通过税收收入来为教育筹资，增加教育的供给。米尔顿·弗里德曼在《资本主义与自由》和《自由的选择》两书中深入地分析了政府在高等教育中的作用。他认为政府使用税款资助高等教育的理由通常有两个：第一个理由，高等教育除了给学生带来好处外，还产生社会福利;第二个理由，为促进教育机会均等，需要政府的资助。

　　英国教育学家韦斯特分析了经济学家提出的关于政府在高等教育中发挥积极作用的六个理由：(1)国家保护未成年人。如果父母无充分能力作出有关子女的正确的教育决策，如让很聪明的孩子只接受较低的教育，国家需加以干预。(2)外部效应。如果存在外部效应，那么高等教育的市场机制必然导致教育的生产量(培养量)低于社会需求量，从而需要或以政府资助的形式或以政府供给的形式采取一些公共措施。(3)高等教育有助于民主。高等教育是民主社会的重要支柱。它为受教育者提供了科学、文化和艺术各方面的广泛知识。(4)机会均等。促进教育机会均等通常是为使用税款资助高等教育辩护的主要理由。(5)寻求共同价值。公共高等教育有助于维系社会的“共同价值”，维护公共利益。(6)高等教育促进经济增长。如果经济增长是国家发展的目标，那么，政府干预高等教育就是合理的。

　　布鲁斯·约翰斯通认为，高等教育财政是一个很大且复杂的话题，但“规模、效率和成本”是高等教育财政的三大主题，可以表述为三个问题，即国家愿意对高等教育投入多少总经费?高等教育特别是公立高等教育的单位成本是多少?谁为高等教育成本付费，学生、家长、纳税人、慈善家之间如何分担?他在考察英国、瑞典等多国高等教育的基础上，提出了影响波及全球的高等教育成本分担理论。现在“成本分担”几乎成为世界各国制定高等教育学费政策的理论依据，其理论要点为人所共识，这里无须赘述。需要强调的是，成本分担理论在不同主体之间的分担比例以及个人分担成本带来的入学机会公平研究。

　　马克·贝磊在对东亚国家家庭、社区和其他成员分担教育成本进行实证分析的基础上，提出教育成本分担的关键问题是寻找政府与家庭在投资上负担的合理比例。入学机会不公平需要政府对贫困学生予以资助。2001年2月美国学生财政资助委员会发布题为《不容通行：恢复国家对教育机会均等的承诺》的研究报告，展现了联邦政府、州政府和高等院校的政策变化是如何影响不同背景学生的高等教育入学的。大量的研究分析了美国富裕学生和贫困学生在入学方面不断扩大的差距，提出推动整个国家及半个世纪前杜鲁门委员会“关于政府确保不要让财政困难阻止任何有能力的年轻人接受高等教育的机会”的理想实现的建议。日本金子元久的研究指出，日、韩及中国台湾地区高校学生总数中私立大学学生占极大比例(70～80%)，但是，高水平研究型大学集中在国立大学，政府分担的高等教育成本占GDP的比例在国际上处于较低水平。为此，他提出东亚高等教育财政模式的新概念。