现阶段我国预算编制存在的问题与对策

　　【摘要】政府预算是经过立法程序批准的具有法律效力的政府年度收支计划，是人大、社会公众监督约束政府行为的一个有效途径，因此，政府预算法治化程度的高低也反映了公共财政法治化、市场经济法治化程度的高低。预算编制是政府预算的起点，然而在预算编制环节存在一些亟待解决的问题。新预算法在“全面、透明、科学”三个主要方面有了革新，但依然会存在一些问题。本文首先从全面、透明、科学三个方面分析新预算法的革新之处，然后理论联系实际分析现阶段我国预算编制在上述三个方面依然存在的问题，并针对问题提出相应对策。 

　　【关键词】预算编制 新预算法 全面 透明 科学 

　　2014年8月31日，十年磨一剑的新预算法终于在众人的期盼下出台，作为纳税人的公众对自己向国家上缴的税收的支配以及对与自身密切相关的社会福利、民生经济的发展都十分关注。在新预算法出台之前，很多学者对于政府预算编制环节存在的问题进行研究并提出解决对策，其中就有关于修改预算法的诉求，修改过的新预算法对于存在的问题有了很大的改善。总结下来主要有三点，即全面、透明、科学。 

　　国家总理李克强在2014年9月2日的国务院常务会议中强调“预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度的改革，首先触动的是中央国家机关和地方政府部门的利益。全面规范、公开透明的财政制度，在提升政府公信力、推进“制度反腐”方面具有不可替代的作用”。从这段话中我们可以得到两条主要信息：一方面，“自我革命”会触动相关利益。这是预算改革的困难所在。另一方面，完善预算管理具有重大意义。通过本文的分析论述，可以对现阶段我国预算编制存在的问题与对策有更深入的了解。 

　　本文主要分为两个部分，第一部分从“全面、透明、科学”分析了新预算法在预算编制环节的革新以及依然存在的问题，第二部分分别就这三方面的存在的问题提出了对策。 

　　一、新预算法在预算编制环节的革新以及依然存在的问题 

　　（一）新预算法“新”之“全面”与“不全面” 

　　革新：实行全口径的预算管理。新修改的预算法第5 条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，从横向明确了四位一体的公共预算，分别对其概念、范围和编制原则、相互之间的衔接关系做出规范。 

　　（1）取消预算外资金。新修改的预算法第4 条规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。中央财经大学财政学院副教授肖鹏在其《政府预算编制环节问题与完善思路探讨》中提出“《预算法》将财政资金分为预算内和预算外，破坏了预算的完整性原则。”，《财政研究》2001年第8期，刘方、虹亮写的《关于我国政府预算编制若干问题的思考》中提出“将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。必须把内外两块资金有机的结合起来，建立统一的政府预算管理体系。”可以看出在新预算法出台以前许多经济学者对于加强对政府的收支管理的关切与期待。 

　　（2）功能定位、强调编制原则。新修改的预算法第6条规定，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。第9 条、第10条以及第11条分别对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算做了相关规定。明确规定四种预算的内容，保持这四种预算的完整和独立，同时强调要以收定支、收支平衡，有利于科学地编制预算，规范政府行为。 

　　（3）明确四种预算相互关系、规范预算编制。新修改的预算法第5条规定，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。新修改的预算法首次确立全口径预算体系法律框架，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是什么、怎么编、如何衔接，为完善中国特色全口径预算体系奠定了法制基础。 

　　存在问题：财政专户依然存在，预算管理亦存在缺陷。实行全口径的预算管理是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费还包括国有资本经营预算、政府性基金收入；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时将地方政府的债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。但是，通观新《预算法》的规定，其编制、审批、执行等方面的规定仍然主要是针对一般公共预算设计的，后三本预算的制度规则依然形同空白；同时，依第二十八条、第五十六条的规定，后三本预算的收支范围仍可依行政法规和国务院的规定执行，经国务院批准的特定专用资金依其规定尚可设立财政专户。这样的规定，实际上存在使一些政府收支有游离于人大监督之外的制度性风险，是我国未来修订和执行《预算法》必须加以高度关注和重点解决的大问题。 

　　（二）新预算法“新”之“透明”与“不透明” 

　　（1）革新：政府预算收支科目细化。新修改的预算法第32、37 条增加规定，政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制。提到“透明”更多的是在监督环节体现，而作为政府预算的起点，预算编制也要做到透明。这里主要表现为政府收支分类科目的设置和细化方面，因为如果预算过于粗略或概念模糊，即使公布了，公众也不能看懂。这其实也是不透明的。另一方面公开透明的前提就是做到预算内容的详尽。在胡克刚的《我国现行政府预算编制存在的问题及改革思路》中提出，“由于现行政府预算收支科目的设计较为粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案粗略，项目不细，大多数地区编制的预算草案只列到“类”级科目，有的虽然稍细，但也只列到“款”级科目，没有具体的“项”和“目”，在有的地方甚至存在一些资金不作预算、随用随批、“暗箱操作”等现象。”可见，预算编制应细化，已成为社会的共识。预算编制越细化，就越有利于接受监督。在此前的预算法草案审议和征求意见过程中，有关预算应按经济分类的呼声不断，也受到了社会的高度关注。 

　　（2）存在问题：预算细化不能达到社会公众易懂的程度。新预算法中对于细化预算分支科目虽然已经有了很大的改进，但细化程度仍没有达到大众的预期。新预算法中的政府支出按功能分类，主要反映政府的各项职能活动，显示的是政府的钱“干了什么”，起到了什么样的社会作用。以“教育”为例，类、款、项三级结构对应 为 “教育”——“普通教育”——“小学教育”，反映出政府为完成教育职能在“普通教育”中用于“小学教育”这个具体方面的支出费用多少。对政府支出按经济性质进行分类，则是反映政府各项支出的具体用途，比如教育经费中分别有多少用于教师工作、房屋建设、教学设备、修缮等，这种分类更能一目了然地分清“钱花到哪儿去了”。按经济分类公开，意味着更清楚列出财政资金具体都干了什么，是怎么花的，有利于更好监督政府花钱。按经济分类，一般社会公众会比较有感觉，可以直观地理解钱是怎么花的。比如说多少钱用于教育，大家就会感觉很笼统，但按经济分类，多少钱给教师发工资，多少用于购买教学设施，这样就很清楚，也比较容易判断这些钱花得合不合理。 

　　然而在新预算法中的规定，政府的支出，按其功能分类细分到项，而对人们易懂的按经济性质分类却只细化到款。在2016年预算的编制中，有人大代表反映虽然预算草案已经很细化了，但面对大量的文件，依然有很多看不懂的地方，这就使人大参与预算审核缺乏积极性。 

　　（三）新预算法新之“科学”之“不科学” 

　　革新：参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，科学编制预算。预算编制涉及编制权配置，预决算收支分类、周期和编制流程。新修改的预算法要求预算收入预测数据和支出预算定额真实准确，预算编制程序和方法合理规范，预算资金安排和数字指标稳妥可靠。新修改的预算法第32 条增加规定，各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。另外，各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。 

　　存在问题：预算编制的时间过短，致使预算过粗，缺乏科学性、准确性和指导性： 

　　（1）我国预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。我国预算编制一般在上年11月份下达编制通知，3月份就开始由人代会审议预算草案，只有三、四个月时间，把国家的预算编得尽可能完善的难度比较大。所以就导致预算过粗，缺乏科学性、准确性和指导性 

　　（2）代编存在缺陷。我国法律对各级人代会召开的时间没有规定，全国人代会一般在3月召开，省级人代会一般在1月或2月召开，省以下各级人代会召开的时间一般都在3月份以后，由于市、县人代会尚未对本级预算进行审批，省级只能将代编的预算向中央汇总。由于代编预算，所以很难做到准确，这种预算安排的先天不足，冲击了预算的正常进行。 

　　（3）我国预算编制时间与历年制的预算年度不协调。预算编制工作一般在人大会议召开前1个月结束，形成草案。中央预算草案要待3月份人大审批后才成为法律性文件生效，此后财政部批复预算，预算正式下达到各部门已是5、6月份，有的专项甚至延至8、9月份。在此之前，预算的执行没有法律依据，削弱了年度预算作为法律性文件的权威性。 

　　三、解决现阶段政府预算编制问题的对策 

　　（一）加强对财政专户的预算管理 

　　在允许财政专户（各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户）存在的同时，对于财政专户的资金收支也编入预算，进行管理监督。政府在以后的预算管理制度改革中要最终实现“两个直达”，即所有公款从缴款人账户直达国库单一账户，所有公款从国库单一账户直达供应商或收款人账户，减少“小金库”存在的隐患。 

　　（二）进一步细化预算科目，站在社会公众的角度编制预算 

　　在编制预算时要站在社会公众的角度，做到能使社会公众从预算中找到自己需要的信息。同时应考虑人大代表对预算草案的审核环节，人大代表的构成比较复杂，有工人、农民等知识水平相对较低的代表，所以要让人大看懂预算并积极提出自己的意见，一方面要在预算审核的现场派专业人员答疑解惑，另一方面要做到预算科目细化，且能为人大代表理解。比如经济分类到款，标明出国需要的经费，但如果人大追问出国的钱具体怎么用：多少人出国？去什么地方？去干什么？这些在目前的预算科目中还不能容纳，所以要在预算法中明确，政府有责任提供这方面的信息。 

　　（三）延长预算编制时间，增强预算编制的科学性 

　　充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件。许多市场经济发达的国家，如美国，预算编制时间都在一年左右，即在每一个预算年度开始时，就着手下一年度预算编制工作。结合现阶段我国具体实际，如果将预算编制提前半年至一年即着手准备，时间会更充裕。 

　　通过立法，规定有审查或审批预算议程的人代会，应自下而上逐级提前召开，保证按时向上级政府提交本级人大通过的预算，从根本上解决代编预算的问题。 

　　鉴于目前我国由于预算年度和人大审批预算时间不一致而出现的“约束真空”情况，建议由人大常委会提前审查预算草案，引入“临时预算”的概念，临时预算可视为准法律文件，在预算草案正式批准前，财政部门可据此实施收支管理，以增加预算执行的法律约束力。 

　　参考文献： 

　　[1]尹中卿.新预算法的十大亮点[J].中国人大杂志，2014. 

　　[2]肖鹏.政府预算编制环节问题与完善思路探讨[J].经济管理，2008. 

　　[3]刘方，虹亮.关于我国政府预算编制若干问题的思考[J].财政研究，2001. 

　　[4]胡克刚.我国现行政府预算编制存在的问题及改革思路[J].陕西经贸学院学报，2002. 

　　[5]专家：新预算法仍存“允许财政专户存在”等问题[N].新京报，2014-9-2.