城郊村土地利用规划中的耕地保护研究

　　1引言

　　在国家批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区的契机下，2007年9月，重庆市国土资源和房屋管理局出台了《关于在新农村建设中开展村级土地利用规划试点工作的通知》(渝国土房管发[2007]559号)，在重庆选择了数个行政村开展村级土地利用规划试点工作，开创我国村级土地利用规划的先河。江北区鱼嘴镇的双溪村和北碚区水土镇的大地、万寿桥与云丰村的村级土地利用规划相继通过专家验收，目前村级土地利用规划试点工作在其他区县也在紧锣密鼓地进行。

　　耕地具有粮食安全保障、社会保障和生态环境保护的功能，耕地保护关系到整个社会的稳定和国家安全。然而，当前我国耕地保护形势不容乐观。相对广大农村腹地而言，在城市郊区，非农建设强度大，建设占用耕地速度快：再加农业比较效益低，农民投入意愿普遍不足，致使质量难以提高。可见，城郊耕地保护形势更加严峻。作为保障城市居民食物重要来源地，城市郊区耕地重要性不言而喻。而且，由于各方面条件的原因，村级土地利用规划一般优先选择在区位和经济条件较好的城郊村进行。因此，本文将着重研究城郊村土地利用规划中的耕地保护，为城郊村土地利用规划提供参考。

　　2城郊村土地利用特点

　　2.1土地非农化利用明显。受城市经济强烈辐射和城市工业逐步从主城区迁至郊区的影响，一些城郊村的工业发展速度较快，用地需求量大，农业用地逐步转化为工业用地。随着城郊生态休闲、观光旅游以及养老服务业的兴起，城郊村的旅游开发逐年增多，一些城郊村用于旅游发展的建设用地数量增加较快。还有一些城郊村实现工业和旅游业的共同发展。因此，城郊村土地利用的非农化状况尤为明显。土地的非农化利用除了规划合理利用的因素外，还包括一些违法用地因素。例如个别开发商借着农业开发的名义违法在耕地上进行大规模建设，甚至变相搞房地产开发。

　　2.2土地利用有规模化和集约化的内在要求。由于长期形成的工农产品剪刀差和农业生产成本的不断上升，农业生产的经济效益非常低下，“增产不增收”的现象时有发生。农业的比较利益低，耕地保护的机会成本高，在缺乏经济利益诱导机制的情况下，极易导致耕地的流失[2]。城郊村当地二三产业发展良好，大部分农民在当地或外地从事非农工作，不愿意从事收益低得多的农业生产，致使自家耕地无暇照顾。这些农民大多愿意将其农地进行有偿流转，而现在不少农业企业刚好有在城郊发展农业特色产业的打算，两者的结合将为耕地的规模化和集约化经营创造条件。因此，城郊村耕地利用有规模化和集约化的内在要求和趋势。

　　城郊村经济条件一般较好，农民改善住房条件和生存环境的要求普遍迫切，一些农民愿意迁至集中安置区居住，享受完善基础设施带来的便利和良好的生存环境。因此，城郊村建设用地有集约化利用的趋势。

　　2.3耕地后备资源缺乏与农地污染并存。随着村庄的快速发展，城郊村土地开发利用程度已相当高，基本没有可开发的未利用地，耕地后备资源严重缺乏。由于各种原因，城郊村难免存在一些污染工业，这些企业大多只强调自身的经济利益，污染处理意识往往淡薄，同时污染处理水平低，往往将工业垃圾就近堆放、就近排放，对周围的环境产生了严重的影响。另外，也有个别村庄旅游开发企业环保意识较差，随意排放旅游垃圾。因此，工业和旅游业都在一定程度上导致农地污染。

　　2.4用地布局混乱及土地利用规划管理薄弱。城郊村土地类型复杂多样，但在布局上各种不同的用地类型相互交叉、干扰，造成土地利用布局混乱，结构不合理。城市郊区是土地利用的“灰色区域”，其发展规划既不同于城市建成区。又与完全的乡村存在差异。土地利用规划管理缺乏城乡协调，很多土地利用活动没有统一定性的规定可循，导致盲目开发，致使该区域成为土地利用规划管理的薄弱区。

　　3城郊村土地利用规划中的耕地保护

　　保护耕地是土地利用规划主要目的和任务之一，村级土地利用规划也不例外。因此，村级土地利用规划应将促进耕地保护作为一项重要内容。耕地保护不仅包括耕地数量与质量保护，而且还应该包括效益保障，即促进耕地利用效益的提高和农民耕作收益的增加，以效益促保护。

　　3.1严格保护耕地，确保耕地数量基本稳定和耕地质置有所提高。保护耕地的首要任务是保护耕地数量和质量。一是尽量保护现有耕地，二是通过各种途径补充耕地，三是提高耕地质量。对现有耕地进行保护，应最大限度减少村庄建设用地特别是农民集中安置区对农用地特别是耕地的占用。能占用非耕地的尽量占用非耕地，能占用劣质耕地的决不占用优质耕地。由于城郊村耕地后备资源缺乏，补充耕地只能通过耕地整理和建设用地复垦来实现。耕地保护的核心是保护耕地的可持续利用，土壤改良也是耕地保护的一个主要组成部分。因此，村级土地利用规划应包含耕地整理专项和农村居民点复垦专项规划，增加耕地面积和提高耕地质量。

　　3.2合理布局耕地，促进农业生产规模化、集约化和产业化经营。目前小农生产经营难以适应大市场的矛盾是我国农业集约化规模经营的直接原因，由于单个农户生产的分散性，在市场中始终处于弱势地位，再加上农业天然的长周期和自然依赖性，使得单个农户面临自然风险和市场风险的双重压力，只有通过集约化规模经营，才可能得以缓解……城郊村二三产业发达，农村剩余劳动力转移顺利，城郊村耕地利用具有规模化和集约化的内在要求和趋势。要将该趋势转变为现实，要求耕地必须集中布局且达到一定规模。村级土地利用规划应结合城郊村农业产业发展的思路，为耕地规模化集约化经营创造条件，合理布局农业用地，在确保一定耕地数量的前提下，耕地布局应尽量集中，使其集中连片，便于农业生产基础设施配套，促进农地顺利流转，吸引农业开发企业或个人投资进行农业产业化经营。具体规划措施为：将零星分布于大片耕地中的现有林地和园地等调整为耕地，尽可能使耕地集中连片。