诱致性制度变迁还是强制性制度变迁———农村土地调整的制度演进及地区差异研究

　　内容提要:土地调整是农村土地制度的重要特征。本文基于新制度经济学的制度变迁理论，应用1999—2010年5次17省调查数据，对农村土地调整的制度演进及地区差异进行实证分析。研究表明:农村土地调整的制度演进具有诱致性制度变迁的特征，地理条件、人均GDP、非农产业比例等资源禀赋和社会经济变量是显著影响因素;同时，中央“不得调地”的正式规则进一步决定了农地调整制度的演进方向，特别是中央正式规则的渐进性实施特征是导致不同地区出现“千差万别”的土地调整制度的重要原因。进行土地确权(如发放土地承包经营权证书等)有助于减少土地调整，增进地权稳定性。

　　关键词:土地调整；地权稳定性；土地证书；制度变迁

　　一、引言

　　改革开放30多年来，政府的农村土地政策一直沿着稳定地权、增强农民信心的方向前进，并坚持与整体经济改革一致的市场化取向，但是土地调整仍然是当前农地制度的一个重要特征，对农民的地权稳定性产生重要影响。为什么在中央统一的政策推行下，各地呈现出“千差万别”的土地制度安排?土地调整制度演进的时间路径又如何?

　　迄今有关农村土地调整影响后果的实证研究尚未给出令人信服的一致结论。多数学者认为由于土地调整等因素所导致的地权不稳定不仅减弱了农民进行中长期投入的激励，限制了农地改良(Wen，1995;姚洋，1998;Lietal．，1998;Brandtetal．，2002;Jacobyetal．，2002;俞海等，2003)，而且阻碍了潜在的土地流转和农地市场发育(钱忠好，2002，2003;叶剑平等，2006，2010);但也有学者认为地权不稳定对农地投资和农业绩效的负面影响不大(Kung，1995，2000;许庆、章元，2005;钟甫宁、纪月清，2009)，土地调整以及“千差万别”的土地制度安排可能正是适应现实的理性选择(龚启圣、周飞舟，1999;姚洋，2000a，2000b)。

　　与上述将土地调整视为外生变量，研究其对农地投资和农业绩效影响的大量文献相比，对土地调整本身的形成机制和影响因素的研究较少。已有研究主要基于诱致性制度变迁假说对农村土地调整制度进行理论和实证分析。首先，龚启圣、周飞舟(1999)对山东恒台和陕西商南的个案分析表明，不同地区的土地调整制度是由当地的资源状况及其衍生的技术水平所决定，目的是最大限度地降低交易成本。Kung＆Bai(2010)进一步选取6省96个村庄的数据进行计量检验，结果支持“交易费用”假说而不支持“诱致性制度变迁”假说，即村庄的土地调整决策主要是基于村庄地理和规模特性的交易费用考虑而非基于地权稳定性的经济效率考虑。其次，姚洋(2000b)认为，在解释农地制度的地区差异方面，诱致性制度变迁假说较为适用，但该假说忽视了决定制度变迁的政治过程，实际上，土地制度的选择是一个风险分摊收益与谈判成本和效率损失之间的权衡过程，欠发达地区的定期调地可看作是一个理性的集体选择(姚洋，2000a)。姚洋(2003a)进一步将政治过程引入制度分析模型，认为在政治过程允许转移支付的条件下，诱致性制度变迁假说成立，通过多数原则能够实现有效制度变迁;计量检验则表明，农村的集体决策过程是理性模型、政治模型及其他可能模型的混合体(姚洋，2003b)。此外，Brandtetal．(2004)提出了解释土地调整制度形成的“市场替代说”、“公平保障说”、“税费负担说”和“干部寻租说”等假说，认为上级政府赋予村干部多重目标(如税费收取等)及其寻租行为激励是导致土地调整的主要原因，增进农村地权稳定性的最好途径是改变对地方干部的激励。

　　上述研究对农村土地调整制度进行了卓有成效的探索。但是，已有文献或进行案例分析，或基于小样本量的截面数据，缺乏时间跨度且不易体现地区差异，由此导致上述针对诱致性制度变迁假说的检验本身并不充分。更为重要的是，在这样一个快速增长的转型经济体中，虽已历经30多年市场取向的分权改革，中央集权的控制作用依然强大，的整体经济改革及各领域的改革均呈现出明显的强制性制度变迁特征。在考察农村土地调整制度的演进和地区差异时，中央有关土地调整的正式规则及其渐进性实施特征至关重要，然而已有研究却大都给予忽略，由此得出的结论及政策含义缺乏解释力和说服力。

　　二、农村的土地调整:调查数据及制度背景

　　1.调查方法与样本分布

　　1999年人民大学(ＲUC)和美国农村发展研究所(ＲDI)合作进行了首次17省农村土地调查，之后于2001、2005、2008和2010年又陆续进行了4次调查。调查采用多阶段随机抽样和便利抽样相结合的抽样方法，第一阶段选取的17省包含了所有的农业大省;第二阶段从每个省至少选取100个村，每个村内调查1—2个农户，每个县不超过6个农户，每个乡镇不超过3个农户。

　　为保证样本代表性，在选取村的时候，考虑了村庄与最近城镇距离上的多样性。采用入户访问的问卷调查方法，由访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民进行面访。5次调查共收回8589份有效问卷，其中，1999、2001、2005、2008和2010年分别为1621、1617、1962、1773和1616份。

　　调查样本8.9%位于城市郊区，91.1%位于农村;71.2%的样本村距离最近的乡镇或县城10公里以内。被调查农户的户均人口数均值为4.5人，户均耕地面积为6.2亩，人均耕地面积为1.4亩，户均承包耕地数目为4.4块。被调查者受教育年限均值为7.4年，年龄均值为46.2岁。2010年家庭现金收入中种田得来的比例低于20%的农户占50.1%，即约一半的农户家庭现金收入中的80%来自非农收入。

　　2.农村土地调整的主要特点

　　对1999—2010年17省农村土地调查数据进行描述分析，可以看出其时序发展、地区差异以及调地原因等主要特点:

　　(1)二轮承包后，实际土地调整明显减少，土地调整的频率逐步减缓。首先，自分田到户(1984年)至1999年和2001年，进行过土地调整的村占全部被调查村的比例分别为79.9%和82.6%;二轮承包(1993年)以来至2008年和2010年，进行过土地调整的村比例分别为37.5%和40.1%，与分田到户以来的调地比例相比大大下降。其次，1999年和2001年调查显示，在进行过土地调整的村中，约半数的村最近一次调整分别发生在1996年和1997—1998年，即调查前的2—3年，也就是说，约半数的村2—3年内未调整过土地。2010年调查则显示，约1/4的村10年内未调整过土地，约半数的村5年内未调整过土地，而有3/4的村2—3年内未调整过土地。可见，经历了1995—1996年和1998—1999年二轮承包及土地调整的高峰期后，相当一部分村不再调整土地，土地调整的频率逐步减缓。

　　(2)土地调整的省市差异显著，而且平原地区调地多，丘陵和山区等调地少。分田到户以来和二轮承包后土地调整均最少的省份是贵州(17.6%和7.8%)、广西(36.2%和13.6%)和云南(57%和21.7%)。分田到户以来和二轮承包后土地调整均最多的省份是江西(94.1%和51.7%)、山东(91.7%和48.1%)和湖南(91.3%和43%)。分田到户以来调地相对多，但二轮承包后调地相对少的是吉林(87.6%和7.6%)、安徽(91.5%和20.5%)、黑龙江(88.2%和27.4%)和河北(93.4%和31.4%)。此外，土地调整的不同地理特征区域的差异显著，即平原地区土地调整最多(43.5%)，丘陵地区次之(38.1%)，山区最少(29.3%)。调查表明，约69．1%的村在1995—1999年实行了二轮承包，特别是1995—1996年以及1998—1999年;截止2000年，85.2%的村完成了二轮承包工作。而二轮承包的高峰期大致也是各地进行土地调整的高峰期。

　　(3)人口变化是引起土地调整的主要原因，支持“不得调地”政策的农户比例明显高于反对的比例。引起土地调整的主要原因除人口变化(69.6%)外，征地(12.2%)和土地整理(6.5%)也是重要影响因素。其次，支持在30年承包期内“不得调地”政策的农户比例(42.5%)明显高于反对的比例(28.2%)，且地区差异显著，吉林(64.3%)、浙江(48.6%)、四川(48.4%)和黑龙江(47.6%)的支持比例最高;湖南(33.3%)、安徽(34.1%)和江苏(35.6%)的支持比例最低。

　　3.中央“不得调地”政策及其渐进式实施特征

　　为何在中央“不得调地”政策的强制实施下，各地仍普遍进行土地调整?如前所述，一些学者认为这是由于地方“无视”中央政策所致。实际上，在当前的中央集权的政治经济体制下，地方政府及农村集体不仅不可能“无视”中央政策，反之会尽力“揣摩”中央政策精神后再做出相应决策。系统梳理自1984年来的中央有关政策，细致体会各项政策的具体文本及含义，并结合调查数据一起分析，有助于给出更好的解释。总的来看，中央“不得调地”政策的一大特征是其渐进的实施方式，即尽管政策的大方向始终一致，但实施的力度却是先松后紧、逐步增强的，可大致分为以下三个阶段:

　　(1)不仅允许小调整，而且允许大调整阶段(1984—1996)。不论是1984年的中共中央1号文件，还是1993年的中发11号文件《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，以及1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，其中有关“土地调整”的规定含义是一致的，即不论是采用“可以”还是“提倡”的具体措辞，也不论是规定土地调整所需具备的具体条件如何，实际上都是允许在15年或30年承包期内进行土地调整，并且允许“大调整”，尽管对其进行了严格限制。

　　(2)不允许大调整，但允许小调整阶段(1997—2007)。1997年中办发16号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的措辞开始发生明显改变，明确规定“不能将原来的承包地打乱重新发包”，即不允许“大调整”，但仍然允许“在个别农户之间小范围适当调整”，即“小调整”。该文以及1998年的《土地管理法》中均明确规定了“小调整”的条件，即“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。2002年的《农村土地承包法》第二十七条以及2007年的《物权法》中均规定“承包期内，发包方不得调整承包地”，并进一步严格了小调整的条件，即只有“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”才能进行小调整。

　　(3)强调承包关系“长久不变”以及确权发证阶段(2008至今)。2008年中共第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，并在之后2009年和2010年两个中共中央一号文件中再次强调。两个一号文件中又进一步规定要做好“集体土地所有权确权登记颁证工作”，并“全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’”。可以认为，自此进入一个强调确权发证、重视土地承包关系具体落实的阶段。

　　结合上述对中央政策与调查数据的描述分析，可以发现，中央政策对全国及各地的土地调整产生了显著影响。二轮承包后中央“不得调地”政策的逐步收紧，是导致二轮承包后全国及各地土地调整大幅减少的一个主要原因。调查数据显示，全国进行土地调整的村比例从之前的约80%降至二轮承包后的约40%，且调地频率也逐步趋缓，各省均有显著下降。因此，中央“不得调地”政策的渐进式实施是导致各地进行土地调整并存在显著差异的一个重要原因。也就是说，并非中央政策未起作用，各地也绝非“不理会”中央政策，相反，正是由于中央政策是渐进实施的，不同时期的具体规定有较大弹性，从而留给地方足够的政策调整空间，使得各地能够在充分领会和理解中央政策细致含义的基础上，根据各地的资源禀赋条件和社会经济发展水平做出相应决策。

　　三、农村土地调整的制度变迁:假说的提出