气象科技服务发展的问题与对策

　　摘 要：我国气象科技服务存在服务商品化水平低、供需不平衡等问题。科技创新与成果转化能力不足、政府的越位与缺位并存、法律法规不健全等是气象科技服务发展滞后的主要原因。气象部门应该提高科技创新和成果转化能力，加快实现由服务提供者向市场监管者的转变，健全法律法规，动员社会力量参与，促进气象科技服务蓬勃发展。 

　　关键词：应用气象；业务改革；对策研究；气象科技服务；科技创新与成果转化 

　　2014年10月印发的《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》提出，要加快发展科技服务业，推动科技创新和科技成果转化，促进科技与经济深度融合。气象科技服务是科技服务的重要组成部分，是支撑经济社会发展的基础型科技领域。经过60多年的发展，我国的气象科技综合实力得到显著提升，取得了一批重大的研究成果，然而气象科技水平和服务能力与国民经济社会发展的需求不相适应的矛盾仍然较为突出。在新的形势下，要化解这一矛盾，有赖于提高气象科技服务产业化水平，进一步提升气象科技服务的经济社会效益。有鉴于此，本文将探讨我国气象科技服务的发展现状、存在的问题及产生的原因，并对促进气象科技服务业的发展提出若干切实可行的建议。 

　　1 气象科技服务发展的现状及问题 

　　气象服务是指从事气象业务工作的组织和个人向社会提供天气预报、气象灾害警报、气象灾害评估、人工影响天气和气象资料等多种服务活动的总称[1]。按服务对象划分，气象服务可以分为各级党政机关决策提供的决策气象服务、为公众日常生产生活提供的公众气象服务和针对各行各业需要提供的专业气象服务。前两种服务所需的费用由政府财政支付，而专业气象服务则是有偿服务，用户需支付由基本气象服务产品加工生成、以满足特定需求的专门服务产品所需的“额外”成本和相应的“利润”[2]。 

　　专业气象服务与国民经济各行各业的发展有着密切的关系，其服务领域可以涉及农业、地质、水文、铁路运输、航空运输、建筑防风防雷、电力与能源生产、旅游、商业、环境、公共卫生等上百个行业。随着气候和环境变化，我国和全球市场对气象服务的需求都与日俱增。美国国家海洋和大气管理局（NOAA）指出，2013年全球天气灾害损失高达410亿美元。据专家估计，仅美国一个国家，广义的天气和气候产业的市场规模就达到约50亿美元[3]。而据初步预计，我国气象服务市场的总规模约为100亿元人民币，未来10a，这一市场的总体规模可达2000亿元，气象服务市场有着广阔的前景。 

　　尽管所涉的行业众多，潜在的市场需求也非常旺盛，但是目前我国的气象服务商品化水平却极低，市场被跨国公司所垄断。据初步统计，近些年我国每年在气象服务方面的市场份额大约是20多亿元人民币，但我国自主服务的份额只占10%不到，市场几乎被跨国气象公司所垄断[4]。 

　　我国自主经营的气象服务市场发展缓慢，是因为气象服务商品的供需关系出现了问题。气象服务产品在数量和品质上供给不足，很多地区的专业气象服务是将常规天气预报直接或稍加包装再提供给用户，产品或服务缺乏针对性、实效性[5]。大多数地区的气象服务至今仍然处于早期的提供常规气象信息的阶段，如12121电话气象信息答询系统和气象短信服务等[6]。即使在气象服务发展相对成熟的大城市，气象产品科技含量低的现象依然普遍存在；气象服务市场的开发和培育力度不足，气象服务模式比较落后。气象部门普遍缺乏对于已开发产品的推销与宣传，缺乏与信息需求者之间的沟通和联系，没有深入了解市场的需要和客户的需求。而既懂气象产品和服务、又懂市场经营的复合型人才更是十分稀少。最后，商业气象的观念还没有深入人心，市场需求还亟待开发[7]。长期以来，由于气象服务一直由政府“免费”提供，人们习惯于把气象资源看作为一种公益性福利，不仅社会大众缺乏消费气象信息服务的意识，大多数企业用户也不了解专业气象服务，不知道究竟哪些气象信息对自己的生产销售有促进作用，因此不愿意购买气象服务，气象信息的有偿服务还没有得到市场的广泛认同。 

　　2 气象科技服务发展滞后的原因 

　　2.1 科技创新能力不足 

　　改革开放以来，我国的气象科技整体水平取得了长足进步，在人工影响天气、热带气旋24/48路径预报、沙尘暴数值预报、气象卫星探测等一些领域达到了世界先进水平。然而不可否认的是，我国气象科技的创新能力仍然不足，与世界先进水平具有不小差距。在现代天气预报流程的资料变分同化、数值预报模式、数值预报产品解释应用和预报制作平台等4个主要环节，我国的技术水平都还比较落后，自主创新和支撑能力不强；在基础研究方面，大气动力学、大气物理与大气化学等学科的研究与国际前沿水平差距较大[8]，原始创新能力的不足影响了应用研究和技术开发的推进；在科技人才方面，能够攻克关键核心技术的高层次人才匮乏，学科带头人、科技领军人才和创新团队稀缺，能够适应现代科技发展的高水平气象预报员也较为缺乏，这都影响了气象科技创新能力的提高，从而直接影响了气象服务和产品的质量。 

　　2.2 科技成果转化能力不足 

　　气象科技成果转化的主要问题可以用2个“两张皮”来总结。第1个“两张皮”是指科研与业务的“两张皮”问题。一直以来，由于体制、管理以及观念上的制约，气象科学研究与预报预测业务相脱节的问题比较突出。气象系统内大多数研究与业务机构自成系统、相对封闭，缺乏有机融合和紧密对接。大多数科研人员长期不接触预报预测业务，不熟悉业务对科研的需求，做出的科研成果不能满足实际业务需要；业务单位中能够从业务中提炼科学问题，并具备分析问题、解决问题能力的人员严重不足[9]。第2个“两张皮”是指气象科技成果与市场转化的“两张皮”问题。气象部门科技创新能力和预报准确率的提高，目前还主要以服务于决策需要和公众需要为目标，以专业气象服务为导向开展的研发活动和预报业务还很少。研究开发活动与市场需求相脱节，使得气象部门已有科技成果闲置、而市场又缺乏高质量专业气象服务的矛盾较为突出。 

　　2.3 政府越位与缺位并存 

　　近年来，随着气象服务效益的增长，在气象有偿服务的收益与单位资金收支挂钩的情况下，气象系统及其下属的事业单位具有创收动机，气象有偿服务已在相当程度上被简单理解为部门创收的经济手段，走入“部门职权利益化”的误区[10]。与此同时，由于气象有偿服务边界模糊，一些气象部门在利益驱动下，凭借气象行政管理权力设置市场准入障碍，分割气象服务市场，强化垄断经营地位，干扰了市场经营秩序。专业气象服务组织内部改革严重滞后，没有真正面向市场，产权不明晰、责权不明确、管理不规范的现象普遍存在。出于部门利益的考虑，部分气象管理部门对于在专业气象服务领域推进市场体制改革、开放气象服务市场、引入市场竞争机制缺乏积极性。政府的越位与缺位并存，不仅导致公益性气象服务质量的提升受到影响，而且限制了专业气象服务的发展。 

　　2.4 法律法规不健全 

　　市场经济的良性运行需要完善的法律制度来保障。目前我国的气象服务立法还非常薄弱，除了《气象法》和少量部门规章、地方性条例中对于气象服务作了一些零碎的规定之外，并未作出较为系统或全面的立法规制[11]。因为无法可依，气象服务纠纷和诉讼较多。2006年初，河北省的气象部门，仅与1家公司就发生了2个民事诉讼和11个行政诉讼案件[12]。有鉴于此，部分省市出台了相关的规章条例，可是在执行过程中并不能有效推动服务市场化进程，有些甚至设立了更多的市场障碍。如《气象法》第25条指出，要“使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息”，而《江苏省气象管理办法》第15条却要求“必须使用当地气象主管机构所属的气象台站直接提供的适时气象信息”，地方条款的限制明显过严，意在保护地方市场以形成垄断。法律法规的不健全，给气象服务的市场化带来了很大的阻碍。 

　　3 上海及深圳气象服务市场化的实践及启示 

　　发达国家的实践表明，政府目标多元化和财力不足的矛盾会导致某些公益事业难于生存和发展，解决这个问题的途径需要依靠市场的力量进行调节。多年以来，气象部门为探索气象服务市场化的道路，做出了许多努力和尝试。2002年底，上海市率先推出了“气象经纪人”制度，首批79人获得资格证书。所谓的气象服务经纪人，起着市场中介的作用，向用户宣传气象信息产品，利用专业知识和职业经验，提供相关的气象信息服务，同时代表客户向气象部门提出新的“订单”，由此连接气象部门和市场。然而到2004年年中，被称为“108将”的全国首批气象经纪人在上海开展工作1年半的时间，居然连一笔正宗的气象服务生意都没有谈成。最终，气象服务经纪人悄然退出了市场。 

　　上海气象经纪人模式的失败，给气象服务的发展提供了诸多教训。其中很重要的一点是，气象部门首先需要深化内部改革，同时着力培育市场，才可能推进专业气象服务向前发展。在此方面，深圳市摸索出的改革经验，可资其他地区和部门借鉴[13]。 

　　深圳气象部门分2步走，大力培育气象服务市场。第1步是实现政府、公益事业和企业的分离，明确气象服务市场中管理部门和业务部门的划分。2003年以来，深圳气象局逐步将专项服务和公共服务移交气象服务中心，将防雷工程业务和其他商业气象服务交给专门的气象服务公司。2006年，气象服务公司被移交给深圳市国资委，纳入统一管理，后通过拍卖最终完成市场化。第2步是积极探索培育气象服务市场主体，管理部门为市场注入需求和活力，创造商机。深圳气象部门尝试将气象探测设施的安装、巡查及维护，气象预警预报业务和各类服务系统的研发与日常维护，网络的管理与维护，物业后勤管理等工作进行外包，通过政府购买服务的方式培育了40多家气象相关企业，其中从事气象业务保障服务的科技信息企业就达到了10多家。 

　　深圳气象部门在培育气象信息产业的同时，还有效地促进了气象科技创新和气象业务服务的发展。在与社会企业合作的过程中，从“借力”向“借智”转变，根据发展需求，企业及时对业务服务系统进行更新，保证了深圳市气象局相关业务的可持续发展，比较有效地解决了随着气象服务需求剧增而带来的人力资源紧张的矛盾。 

　　4 政策建议 

　　面对气象服务发展的诸多问题，气象部门应该发挥更为积极的作用：应优化科技资源配置，提高气象科技创新能力和科技成果转化能力；应加快以自身角色转换和明晰职能定位为主的市场改革，纠正政府“越位”，承担起“缺位”的职能；同时应推动气象服务立法，为市场营造良好规范的经营环境；此外，还应动员社会力量，引导公众广泛参与到气象科技服务活动中。 

　　4.1 提高气象科技创新能力和科技成果转化能力 

　　要提高气象科技服务能力，首要的任务是提高气象科技创新能力。要坚持自主创新，实施国家气象科技创新工程，集中优势科技资源突破资料同化、数值天气模式、气候预测和气候系统模式等重大核心技术。依托国家“千人计划”、“百千万人才工程”等人才计划，广泛吸引国内外高层次科技人才，培育和构建创新团队。要重点解决气象科技成果转化的2个“两张皮”问题，建立科研、业务需求沟通的交流平台，加强科研与业务的结合，在科技项目立项时，强化业务需求拉动的项目立项机制；要面向市场需求开展研发活动，同时提炼现有科研成果的应用价值，将科技成果顺利推向市场。 

　　4.2 加快实现气象部门由服务提供者向市场监管者的转变 

　　深圳气象服务市场化的实践表明，气象服务脱离气象管理部门是可行的，而且气象服务企业能提供更专业的服务产品。推广深圳模式，首先要打破专业气象服务事业化管理体制，对现有的气象有偿服务机构进行改革，实现专业气象服务机构的企业化，参与到市场竞争中去[7]。由于事业单位的企业化改革并非一朝一夕能够促成，在逐步企业化的过程中，可以积极引导社会资源逐步进入专业气象服务领域，加速推进事业化管理体制改革，培育服务市场。在渐进式改革中，实现气象部门逐步由服务提供者向市场监管者角色的转变。

　　4.3 依法建立规范合理的气象服务市场 

　　以《气象法》为主法，尽快制定和完善一系列专业气象服务的管理法规和技术标准等，依法引导和保障气象服务市场的健康有序发展。要依靠法律手段，建立规范的市场规则。明确公益性气象服务与商业性气象服务的范畴与界限，制定气象服务市场参与者的准入条件等。 

　　4.4 动员社会力量广泛参与到气象科技服务活动中 

　　在政府主导的前提下，积极动员各种社会力量参与气象科技服务活动。组建中国气象服务协会等行业性协会，发挥协会在信息交流、科学普及、技术推广、权益维护方面的作用；在气象科技服务规划制定、决策等方面，广泛征求社会公众的意见，畅通公众参与和监督的渠道；鼓励企业等社会力量参与气象服务产品的供给，通过政府购买服务等方式，培育各类市场主体。同时，要改进传统的气象科普方式，不仅仅向受众传递气象科技知识，更要引导人们了解气象经济活动，认识气象服务在经济社会各行各业中的应用。通过加强宣传和科普，引导全社会形成正确的气象服务消费观念，获得市场认同。 

　　参考文献 

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　　[2] 黄俊. 浅谈如何搞好气象服务的市场开发工作. [EB]http：//junehuang111.blog.163.com/blog/static/627072200852355554209/. 

　　[3] 王阳. 气象数据深耕细作时代. 新财富[EB/OL]. http：//www.xcf.cn/newfortune/qianyan/201305/t20130522_443048.htm. 

　　[4] 郑圆琳. 中国商业气象：一个价值百亿的空白市场.彭博商业周刊[EB/OL]. http：//finance.sina.com.cn/world/20140801/230619891167.shtmL. 

　　[5] 陆晨，戴莉萍.大城市专业气象服务产品及规范[J].气象科技，2002，30（6）：369-372. 

　　[6] 许斌，许勇.气象科技服务发展之我见[J].气象研究与应用，2009，30（1）：98-100. 

　　[7] 杨金月，刘洪利.论我国商业气象服务业的发展[J].求实，2004，（11）：220-221. 

　　[8] 周秀骥，吴国雄等. 中国气象科学技术发展战略研究[J].地球科学进展，2005，20（3）：261-267. 

　　[9] 王学健. 科研与业务脱节制约气象事业发展[EB/OL]. http：//www.whihr.com.cn/news.do？method=shownews&newsid=372. 

　　[10] 何亮亮.论我国气象服务的法律困境及完善路径[J].法治论丛，2009，24（3）：69-74. 

　　[11] 何亮亮.我国气象服务产品的产权界定与法律保护[J].山西省政法管理干部学院学报，2010，23（3）：10-12. 

　　[12] 许浩.气象信息成新蛋糕，气象产业是否该商业化经营——河北13起气象信息系列官司[J].中国经济周刊，2006（29）：34-35. 

　　[13] 中国气象局发展研究中心.完善气象服务市场机制专题研究[z]. 中国气象局发展研究中心内部资料.2012.