推进小型农田水利设施建设的财税政策

　　摘要：小型农田水利设施是农业发展最基础的条件，对于农业生产条件的改善具有不可或缺的直接作用。但我国小型农田水利设施建设滞后，难以满足农业的发展。筹资渠道少、投入不足以及建后管护体制不顺是造成小型农田水利设施发展滞后的主要原因。小型农田水利基础设施的准公共品属性决定了政府在其供给方面具有不可推卸的责任，因此，在逐步增加财政投入的同时，应充分运用财税政策手段，激励受益农户、吸纳民间资本参与小型农田水利建设，构建多层次、多元化的投入格局。此外，还应发挥财税政策激励作用，提升小型农田水利设施的管护水平。

　　关键词：小型农田水利；民办公助；财税政策

　　小型农田水利设施是指灌溉面积６６６．６７ｈｍ２、除涝面积２０００ｈｍ２、库容１０万ｍ３、渠道流量每秒１ｍ３以下的水利工程和农村供水工程，包括小型水源（含抗旱水源）工程、渠道及其配套建筑物、小型泵站以及直接为农田灌溉排水服务的小型河道治理等工程。其形式多种多样，主要有水库、渠道、塘坝、电灌站、水闸、机电井等。小型农田水利设施多分布于田间地头，是农业发展的最基础的条件，对于农业生产条件的改善具有不可或缺的直接作用。２００９年９月份以来，我国西南地区遭遇了大范围持续干旱，秋、冬、春的三季连旱使得云南、贵州等省部分地区遭遇了百年一遇的特大干旱，罕见的旱灾充分暴露了我国抗旱基础设施薄弱的问题，凸显了小型农田水利设施建设的重要性。

　　一、我国小型农田水利设施现状

　　（一）农田水利设施的整体状况令人担忧

　　建国以来，我国农田水利基础设施建设取得了一定成效。“九五”后政府进行了大量投资，建成了一批综合利用水资源及节水灌溉的新工程，在治理旱、洪、涝、碱、酸、渍等灾害方面取得了显著成绩。

　　但是，我国水利基础设施总体上还很薄弱、抗灾能力不强。据水利部统计，我国现有的１．２２亿ｈｍ２耕地中，尚有０．６４亿ｈｍ２是没有灌溉条件的“望天田”，已建成的０．５８亿ｈｍ２灌溉耕地，灌溉水利用率只有４６％。黑龙江省的农田有效灌溉面积只占２５％，大大低于全国４０％的水平。中部地区十年九旱，每年受旱面积都在２０００万～２６６８万ｈｍ２。

　　河南省还有近４０％的耕地“望天收”，长年受灾面积占农作物播种面积的１／１０。此外，灌区工程设施老化失修，完好率严重偏低。内蒙古自治区目前灌区设施老化失修率达７０％，全区现有的灌溉面积中，仅有６７％能正常发挥灌溉作用，旱涝保收能力不足５３％。安徽省大型灌区工程配套率不足４０％，骨干建筑物的完好率不足２５％。

　　（二）小型农田水利设施建设年代久远，服务功能严重退化

　　我国绝大多数的小型农田水利设施都建于２０世纪六七十年代，受建设年代特定因素的影响，大多为边设计、边施工、边受益的“三边”工程，设计标准低、设施简陋、工程配套差，为设施的安全运行留下了诸多隐患。经过三四十年的运转，许多设施超期服役，在长期自然力的作用下老化严重、带病运行，由于缺乏维护管理经费，得不到及时修缮，毁损数量不断增多，加之管理不善带来的人为损坏，致使设施老化失修和效益衰减等问题极为突出。据统计，甘肃全省小型农田水利工程中已衬砌渠道的完好率仅为５２％，渠系建筑物的完好率仅为４７％，泵站机组完好率仅为３９％，机电井完好率仅为４９％。小型灌区实灌面积仅为有效面积的６６％，有近６０％的末级渠系仍处于土渠运行状态，有近４０％的小型农田水利设施已丧失正常输水功能。陕西省全省在册的机井、抽水站因配套不全、设施老化、设备被盗等原因不能正常运行的在半数以上，致使设施灌溉面积逐年萎缩。这就造成了农业灌溉能力的进一步下降，影响了农业生产和农村发展。

　　二、小型农田水利设施建设滞后的原因剖析

　　当前，造成我国小型农田水利设施建设管理滞后的原因主要有以下几个方面：

　　（一）筹资渠道少，投入严重不足

　　新中国成立后到实施家庭联产承包责任制改革前，我国的小型农田水利设施大多是由国家或集体投资，同时出台劳动积累工和义务工的政策，鼓励群众投工投劳兴建的。少量的政府资金投入加上大量群众的投工投劳，支撑了我国小型农田水利建设３０多年的运行。家庭联产承包责任制改革以后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利设施建设和管理的主体地位，农民分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。投入主体不明、投入不足致使小型农田水利设施建设严重萎缩，严重影响了小型农田水利的发展。

　　１．财政投入不足且资金使用效率不高

　　一方面，中央财政的水利建设基金主要投入到了大江大河的建设以及大型灌区的续建改造中，缺乏向小型农田水利建设的投入。而基层财政由于财力单薄，无法承担小型农田水利建设投入。１９９４年的分税制改革，赋予了农村基层政府过多的事权，而地方税体系的不健全造成其财力严重不足，收支缺口较大。特别是农村税费改革及取消农业税后，县、乡财政收入骤减，有限的资金只能用于保障机构的正常运转，一些经济落后的县、乡甚至连工资都发不出，基本无力进行小型农田水利设施的建设和维修。从２００５年起，我国启动了“民办公助”机制，通过对以群众为主体兴办小型农田水利事业，政府给予一定补助资金的建设模式支持小型农田水利建设。中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，对农户、农水合作组织及村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目给予财政补助。

　　２００５—２００９年，中央财政累计安排小型农田水利补助专项资金９４亿元，但由于我国小型农田水利设施老化失修严重，续建改造成本高，补助资金只是杯水车薪。据调查，一个中等村小型农田水利设施改造配套约需国家投资２５万～４０万元，一个５０万农业人口的县约有５００个行政村，约需资金１．５亿～２亿元。以５年来中央财政每年的平均投入加上两倍的地方配套资金来估算，每年的专项资金只能满足３０个左右县的小型农田水利设施续建改造资金需求。以此推算，要完成全国２８００多个县的小型农田水利设施改造，则共需投入９０余年。可见，小型农田水利建设的专项资金投入规模远不能满足水利基础设施建设的需要。

　　另一方面，资金分割使用、透明度低，专项资金管理方式存在欠缺等问题，阻碍资金使用效率的发挥。目前，发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等对农村基础设施建设的资金是多头投入，分割使用，缺乏统一规划。同时，由于资金来源与项目决策实行自上而下的“条条”体制，透明度低、缺乏监督，使得用于小型农田水利基础设施建设的财政专项资金使用效率非常低。此外，中央和省的小型农田水利补助专项资金是通过财政一并下达到项目县的财政，列入县财政综合预算统一管理，实行统收统支的资金管理模式。财政状况好的项目县，资金拨付到实施单位的进度快一些，而一些财政状况不好的项目县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现亏空，无法按时将项目资金拨付到项目实施单位，这就挫伤了项目单位实施小型农田水利项目的积极性。

　　２．“一事一议”政策实施困难，农民投工投劳大大减少

　　我国长期以来实施的是“以农保工”的政策，小型农田水利工程建设与维护除了靠少量的财政资金补助外，主要靠受益区农民投工投劳、集资和地方的力量来兴办。据水利部门统计，１９９３—２００３年平均每年用于农田水利基本建设的农民投工为７４亿个，最高年份达１０２亿个，其中一半以上用于小型农田水利设施建设和维护。但是，农村税费改革完全取消了“两工”，农民群众投工投劳没有了强制性约束，农民投入农田水利建设的劳动急剧减少，１９９７年农民投入农田水利建设的劳动量高达８７亿个工，而２００５年只有２９亿个工，下降了６６．７％。

　　税费改革后，国家推行“一事一议”筹资筹劳机制来解决农村水利建设的资源和组织问题，但是由于程序复杂和制约手段缺乏，“一事一议”的实施条件较为苛刻，操作难度较大，议事成功率低。绝大部分项目因缺乏引导资金，出现“事难议、议难决、决难成”的现象。再加上农业比较效益逐步下降，农村青壮劳力外出经商、务工的较为普遍，农民的投工投劳受到很大影响。这就使得开展农田水利基本建设在一些地方尤其是在经济落后的贫困地区难度非常大，很多地方小型农田水利基本建设处于停滞状态。

　　３．社会资金投入少