农村水利设施的善治逻辑与制度回应

　　摘要:农村水利设施的治理应契合农村公共物品的善治逻辑，即以农村水利设施所具有的公共物品属性为逻辑起点，以社会公共利益最大化为价值旨归，以实现民主协商为本质要求。针对农村水利设施目前存在的现实困境，亟需构建“上下结合”的多中心治理模式，建立多层次多渠道筹资机制，明晰产权规范，创新监管制度，采用水联网，完善评估与考核制度等作为制度回应。

　　关键词:农村公共物品;善治;多中心治理;制度回应

　　一、问题与思路

　　农村水利设施作为重要的农村公共物品，对于增强农业自然风险抵御能力，改善农民生产生活条件，保障人畜饮用水便利安全，促进农村经济持续健康发展，意义重大、影响深远。2013年中央和省级各类农村水利投入超过2000亿元，不少省份各级投入过百亿元，为实现粮食产量“十连增”、促进经济持续健康发展与社会和谐稳定提供了有力的水利保障和支撑。然而，我国农村水利设施建设依然滞后，成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。以例为证，2013年8月，受台风“尤特”和西南季风的强降雨影响，广东省遭受巨大经济损失，受毁农田372．22千公顷，直接经济损失134．46亿元。同为清远连州市大路边镇的两个村，却呈现了天壤之别的灾后场景。得益于农村水利设施的防护，风头村在两次洪灾中安然无恙，而东大村的农田却在暴雨中被淹严重。

　　反思农村水利设施发展中面临的诸多问题，

　　科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应不管是管理部门、专家学者抑或平民百姓，逐渐不再简单地将这一问题理解为气候恶化、设施老化所致，缘由直指农村公共产品治理模式之流弊已成共识。进而言之，农村水利设施的治理作为一项事关农村布局规划、农业功能拓展、农民生产生活样式的社会活动，其筹资、设计、建设、使用、管理、维护的物质性、技术性的天然属性逐渐褪色，呈现为以治理结构、决策机制和公众价值为载体和旨归的更具人文色彩的治理范式。与之相关的追问是，农村水利设施治理的理想类型是“谁之治理，何种治理”呢?它的逻辑起点和价值旨趣在哪里?现实中存在哪些阻却性因素，需要何种制度设计和政策激励才能改善治理绩效?这些问题构成了农村水利设施治理行动的前提性命题，也是新农村建设和新型城镇化建设背景下需要学者更加关注的问题。本文正是在此基础之上，探究农村水利设施的治理逻辑，剖析问题之瓶颈和障碍，尝试从制度层面寻求解决途径。

　　二、新的治理范式:农村水利设施的善治逻辑及其基本内涵

　　随着社会公众的生产生活从“集体化”向“社会化”转型，“正式的政治参与活动已经逐渐退位，围绕个体性事务及利益诉求而产生的社会行动成为其中的主要议题”。尤其是在与自身利益相关的公共事务领域，公众期待通过个体行动或者组织化的方式参与治理或形成一定范围内的社会自治，并通过利益的“表达”和“集结”使之与国家治理实现有机结合。这样的强调政府、企业、团体和个人的共同作用，彰显国家与社会的良好合作关系，主张主体多元、方式民主、管理科学的新型治理模式就是“善治”。从善治理论角度来讲，农村水利设施的善治实则上就是为解决农村公共问题、协调农村公共利益、满足农村公共服务均等化需求，由政府、市场和公众等相关利益主体民主协商而成的治理活动和治理过程。

　　(一)农村水利设施善治的逻辑起点是水利设施所具有的公共物品属性

　　农村公共产品，是指在农村范围内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性，用于满足农村公共需要的产品和服务，主要包括农村基础设施、公共事业、公共福利和公共服务等。农村水利设施主要是以改善农业生产、农民生活和农村生态环境为目的的基础设施，具有显著的农村公共物品的基本属性，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特征，这就可能诱发一些后果。例如，农村水利设施的生产与消费环节不能产生正常联系，政府政策和价格机制不完善，投资与经营成本无法完全收回，经济效益低下甚至无利可图。在农村水利设施收益无法细分、管理责任难以界定和难以及时有效监督的情况下，就会诱发农户作为经济人的心态和行为，容易在主动搭便车和对付搭便车的行为之中进行博弈，发生类似于维护和管理费用难以征收等情况，最终导致农村水利设施的效用远低于帕累托最优的困境。农村水利设施供给不足实则为市场失灵的一种表现，其修复治愈需要政府的适当介入和干预以实现资源的优化配置。因此，农村水利设施的供应和治理责任应当由政府或主要由政府来承担，这是西方经济理论中的公共产品最优供给理论。另一方面，基于农村水利设施的属性，“市场之手”存在难以发挥作用的地方，“国家之手”同样存在类似的问题，政府干预不到位、政府干预错位、政府干预不起作用等时有发生，容易出现特许准入条件不公、投资比例不合理，价格管制失控、服务质量较差、安全保障不足等问题，即使是综合各种政策指导和强制手段也无法实现农村水利设施治理的最优配置。

　　农村水利设施本身所具有的公共物品基本属性决定了其治理中的多种需求，这些治理需求是农村水利设施治理模式选择的重要依据。因此，农村水利设施的基本属性也就决定了纯粹的政府机制或市场机制，单一的公共部门或私人部门，都难以实现农村水利设施的良好治理。面对市场失灵以及政府失效的双重打击，必须寻求一种有别于市场调节和政府干预之外的第三条道路，借助这种新生力量和调节机制，依凭新的价值取向和治理模式，来实现农村水利设施的良好治理。农村水利设施善治是善治理论在农村水利设施治理中的应用，致力于社会管理模式创新和公众有序参与社会治理的制度化建设。农村水利设施的善治，意味着农村水利设施可以由使用者从政府、市场和社会等多个供给主体中自主选择，在传统的单一部门垄断的公共事务中建立一种竞争或准竞争机制，意味着政府主导、市场调节、公民参与等治理方式的综合运用，进而摆脱“政府VS市场”非此即彼的思维定势，意味着政府角色、任务、管理方式的转变，由以往的直接管理转变为间接管理，建立一种“不可逆转的‘上下结合’”的改革方式和治理机制。

　　(二)农村水利设施善治的价值旨归是公共利益最大化与公共服务均等化

　　创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。农村水利设施的治理作为一种农村公共物品的供应和协调，表象看是关乎农村基础设施的开发建设、管理维护，实则为隐藏在其之后的利益关系。作为对农村各类主体影响深远的一项公共政策，其价值追求应该是公平公正等社会公共利益的实现。然而，在农村水利设施治理的过程中，一方面，政府干预本应作为克服市场机制缺陷的制度安排，为社会公众提供最好的公共产品和最优的公共服务，但是由于公权部门自身具有狭隘性和自利性，并且存在寻租和腐败的现象，导致过度倚重局部利益和短期利益，违背和偏离了追求公共利益的最终目的。另一方面，农户的土地资源禀赋、距离水源远近、农田灌溉需求不同，即使投入同样的生产要素，产出的土地效益亦不尽相同，即“同本不同利”，诉求差异直接导致协商成本的增加，利益分化也极有可能挫伤参与水利设施治理的积极性。在农村水利设施产权不够清晰、收益无法科学细分、管理监督无法有效实施的情况下，农户们就会在主动搭便车与对付搭便车之间进行博弈，从而陷入集体行动的“囚徒困境”———单个农户最大限度地追求个体理性而引发整个村落的集体无理性，最终导致农村水利设施治理的“公地悲剧”。农村水利设施善治的基本主张就是阻止农村水利“公地悲剧”的发生和蔓延。在我国城乡二元经济结构的特殊环境下，国家对于公共产品之供给基本实行的是城乡分离的制度模式，这就是农村水利设施治理困境的深层次的制度根源。况且农村水利设施一旦确定便长期利用且不容改动，具有较长的稳定性和延续性，所涵盖的范围远远超出个人空间或局部领域，其社会影响具有一定的广度和深度。无论是其前期的建设运营环节还是后期的种种影响作用，无疑承载着社会各阶层的多元利益诉求。因此，如何解决矛盾争端、衡平利益纠葛，成为了问题的关键。基于社会治理的视角来看，农村水利设施的善治实质上就是解决农村公共问题、协调农村公共利益、实现农民均等化公共服务的过程。纵然农村公共物品在很大程度上需要国家引导、市场调节、公民参与的全面支撑，但真正对农村水利治理决策起到决定性作用的仍然是实现社会公共利益的价值选择。即便在利润驱动的市场经济，仍然要维护公共理性这一基本底线。所以说，社会公共利益的实现，不仅是农村水利设施善治的基本诉求和道德主张，也是农村水利设施善治的终极目标和价值旨归。

　　(三)农村水利设施善治的本质是实现农村水利设施治理的协商民主

　　善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者结合的最佳状态。“善治”是当代政府治理的理想模式，是政府介入公共产品和公共服务领域的最佳状态。从根本上说，善治是一种立足于公民社会，探寻作为主要治理主体的政府选择何种制度以及如何最大限度地提供最好公共产品和最优公共服务的治理模式。善治的意蕴涵盖了政府部门与社会公众两者之间的良性互动关系，一方面，政府基于社会契约产生于社会并肩负服务于社会的职责，这就决定政府部门及其官员必须“公平地及乐善好施地服务于公民”;另一方面，政府与社会、公权部门与私权部门要合作与协调，要把自上而下的管理与自下而上的参与结合起来，因为良好的治理“不仅建立在广泛考虑所有人的需求和利益基础之上，而且建立在利用科技与社会农村水利设施的善治逻辑与制度回应公开审视过的理性协商这一事实基础之上”。

　　政府的主导和服务是对公共服务价值的积极回应，公众参与与合作则是民主协商价值的必然要求。没有公众参与与民主协商，至多只有“善政”，而不会有“善治”。同样，农村水利设施善治强调的不再是公权力意志的集结，其深层次彰显的是治理过程中乡村共同体成员通过民主协商一致达成的集体共识，通过发挥“强政府”和“强社会”的双重功效，实现农村水利设施的良好治理。

　　在实现农村水利设施善治的实践理路上，多中心治理模式不仅满足农村公共物品的治理需求，而且有利于保证治理过程中的协商民主得以实现。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆提出的“多中心治理理论”、“公共池塘资源治理理论”认为，在“公有”和“私有”的两个极端之间，存在着一种可能、合理并且可以有效运行的治理模式，也就是将诸如公共池塘的公共资源进行自主组织和自主治理。相较于纯粹的政府规制和市场调节，将森林、湖泊和池塘等公共资源交与社区管理，同样能达到一个良好的状态。一群相互依赖的个体，完全“有可能将自己组织起来进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续共同的利益。”为了有效地提供公共物品和管理公共事务，由社会中的多元独立行动主体基于一定的集体行动规则，通过相互调适、相互博弈，共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共产品的管理制度和组织模式。在多中心治理模式下，协商民主是核心理念，平等开放是主要特征，公共物品是重要载体，政府组织则是治理结构中的重心，承担着组织、协调和引导的职责。因此，构建多中心治理模式，也是实现农村水利设施善治中协商民主的客观要求。

　　三、农村水利设施善治的实践困境

　　(一)公共财政投入严重缺失

　　有效的管理与维护对农村水利设施效益的发挥有重要作用。但是，目前我国农村公共产品的财政投入中存在两个突出问题:一是1994年分税制改革以后，国家财政收入大幅度提高的同时，地方政府的财力比重大幅下降，对于上级财政的依赖性加强。对于农村水利设施的维护与管理，有限的财政投入基本上只覆盖了县级范围，对于乡村一级的水利工程的支持基本处于空白，而村社区内的小型基础设施，一般就只能靠村集体或者农民自筹资金、自行解决。二是政府部门“重建轻管”，大量的资金投向了建设领域，对于管护环节的投资则非常有限，更是缺乏制度与体制的安排，许多本应由政府承担的维护与管理职能被简单推向了市场，这就导致大量农村水利设施处于废置状态。实际上，20世纪80年代以来，农村公共服务改革的总体趋势不断向市场化方向发展，政府也是一直采取由上级往下级放的方法，将许多直接为农业生产服务机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级，被某些学者称为“中国农村基层社会化服务体系走向衰落乃至解体的一个重要转折”。其中乡镇水利站的边缘化过程最为明显，由于缺少相应的财政支持，自身逐渐成为一个穷困单位，根本无法进行自身的管理和维护，更没有能力组织农田水利建设，导致水利设施年久失修以至荒废。2011年中央1号文件明确规定土地出让收益的10%必须提取用于农村水利建设，但实际情况是每年4000亿的农村水利投资计划依然面临较大的资金缺口。我国农村水利设施上述困境主要就是由市场化水利改革引发的市场失灵以及公共财政投入的减少共同造成的。

　　(二)管理体制运行效率低下

　　目前我国农村水利设施的管理体制虽然在某种程度上调动了公众参与的积极性，但由于管理模式自身的弊端，公众的参与程度不是很高。大部分当地农民缺乏把水利设施视作为与自身利益切实相关的农业生产设施的意识，而未能积极参与到水利工程的管理和维护，自然而然也就不会参与水利设施的管理决策，更不了解水利设施的管理机构，不清楚这个管理机构的领导和成员如何产生。农民群众局限在工程建设的主体，没有成为工程建设的主角，村级工程几乎处于失管状态。而农村水利设施管理机构的领导和成员大都由组织安排或自愿参加，而通过民主选举的少之又少，所以这些管理机构不是水利设施的真正投资主体，只是受政府委托履行管理和维护的职责，无法从具体的管护活动中获益，也无需为其工作承担过多风险。既无优胜劣汰的压力，也无求生图存的动力。所以，大多数的灌区管理所、乡镇水利管理站普遍存在着人多、钱少、事多、人浮于事等问题。农村水利设施产生的水费、发电费和承包费等受益本应用于自身的管理和维护，但实际上大部分却是用于工资福利发放和行政办公开销，农村水利设施俨然不再作为为农业生产服务的基础设施，而是已经蜕化，变为管理机构养家糊口的工具。最终的结果就是，不仅管理机构的积极性受到挫伤，政府部门的积极性也受到打击，国有水利资产大面积减损，资产减损的责任主体也不清楚，这势必要影响到水利设施的运行效率和社会效益。而政府不仅不能直接回收投资成本，还要不断提供管理和维护费用，长久以往必将形成修一处水利工程，财政就背上一个包袱的恶性循环。

　　(三)产权制度缺乏激励作用