我国农村水利管理现状与健康发展的思路及政策建议

        摘要：“十一.五”时期，农村饮水安全实现历史性突破，灌区配套与泵站改造取得重要进展，农田水利建设实现恢复性增长，用水效率和效益提高，牧区试点初见成效，管理能力明显提升，政策扶持体系不断完善。同时，农村水利工作还面临不少问题：工程老化失修，管理较为薄弱，用水方式粗放，投入机制尚未完全建立。农村水利管理机制必须重新设计，地方水利局应当将基础设施的经营权和管理权委托给农村水利协会，以公共财政为主导，以农村水利协会为管理主体，以水价调节水资源需求和利用效率。为了促进中国农村水利健康发展，建议深化水资源管理体制改革，壮大农村水利合作组织，完善水价形成机制，加大农村水利基础设施建设投入，提高水利保障能力。

　　关键词：农村水利；管理机制；健康发展；农村水利协会;

　　2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确指出：水利不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全；要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力明显增强。该文件将水利提升到了国家安全层面，为我国今后相当长时期内农村水利的发展确定了目标、指明了方向，它使农村水利从工程水利开始向资源水利、由工程管理向社会管理转变，标志着我国农村水利进入了一个全新的发展时期。

　　1、农村水利管理现状

　　党的十七届三中、五中全会以及连续8个中央一号文件，对农村饮水安全、灌区续建配套与节水改造、农田水利建设等作出重要部署，为加快农村水利发展提供了根本保证。“十一·五”时期，中国政府深入贯彻落实科学发展观，顺应“三农”发展新要求和农民群众新期待，把第解决直接关系农民群众切身利益的水利问题作为重点，坚持以人为本、人水和谐，大力发展民生水利，农村水利基础设施迈上新的台阶，较好地实现了内涵和外延、进度和质量、规模和效益的有机统一。①农村饮水安全问题实现历史性突破。累计解决了2.13亿农村人口的饮水安全问题，提前1年完成农村饮水安全“十一·五”规划任务，提前6年实现联合国千年宣言目标。②灌区配套与泵站改造取得重要进展。

　　实施大中型灌区节水改造和新建灌区工程，新增有效灌溉面积333万hm2；完成中部4省139处大型排涝泵站更新改造，排涝标准由“不足5年一遇”提高到“10年一遇”。③农田水利建设实现恢复性增长。农田水利建设新机制逐步建立，全国农田水利基本建设完成投资4865亿元，投入劳动工日143.2亿个。启动实施850个小型农田水利重点县建设。④农业用水效率效益不断提高。新增节水灌溉工程面积611万hm2，新增节水能力189亿m3。农田灌溉用水有效利用系数由0.45提高到0.5，在保障粮食连续增产的同时实现了农业灌溉用水总量零增长。⑤牧区水利试点初见成效。发展节水灌溉饲草料地4.9万hm2，为290多万头牲畜提供补充饲料，193万hm2天然草场得到轮牧、休牧和禁牧。⑥抗旱减灾成效显著。先后战胜了2006年川渝大旱、2009年冬麦区大旱、2010年西南特大干旱等严重旱灾，年均挽回粮食损失435亿kg，解决2628万人、1933万头大牲畜的因旱饮水困难。⑦农村水利改革继续深化。以县为单位探索建立农村饮水安全工程专管机构、维修基金和水质检测中心等三项良性运行机制取得实效，大型灌区管理体制改革扎实推进，完成700多万处小型水利工程产权改革，发展农民用水合作组织5.2万个。⑧行业管理能力明显提升。农村水利规划体系初步形成，技术标准和规程规范不断完善，技术指导和基层培训力度不断加大，农村水利管理信息系统一期工程投入运行，农村水利队伍的凝聚力和战斗力明显增强。⑨政策扶持体系不断完善。中央和地方不断加大公共财政投入，建立健全以“民办公助”、“以奖代补”等为主要内容的农村水利政策扶持体系，“十一·五”时期农村水利中央投入达到1027.7亿元，是“十·五”的4.7倍。

　　与经济社会发展的要求和农民群众的期待相比，农村水利工作还面临不少困难和问题：①工程老化失修。全国还有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排条件；全国40%的大型灌区骨干工程、50%～60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套、老化失修，大型灌排泵站设备完好率不足60%，农田灌溉“最后一公里”问题凸显。②管理较为薄弱。农村水利法规制度、配套政策和标准规范不够完善，管理信息化建设较为滞后，基层水利服务体系亟待加强。③农业用水方式粗放。单方水粮食产出只有发达国家的一半，很多地方仍存在大水漫灌现象。

　　④稳定增长的农村水利投入机制尚未完全建立。取消“两工”以后，农田水利建设投工投劳明显减少，现有投资规模难以弥补资金缺口，地方配套资金不能及时足额到位。⑤农村水利改革相对滞后。县级以下国有水利工程管理体制改革政策尚未完全兑现，农业用水合理水价机制尚未形成，农民用水户协会发展尚不均衡等。

　　在探索农村水利管理过程中，目前还存在政府相关部门、企业、农民、农民用水协会、农村水利协会等多种农村水利管理主体的局面。实践证明，不同主体的行为与结果有明显区别。政府相关部门在我国的农村水利发展过程中曾经起到了非常重要的作用，但不利于充分发挥用水户，特别是农民的积极性；企业虽然在一定程度上弥补了政府投资和管理缺位的问题，但其追求利益最大化的行为，使农村水利的性质和功能得不到体现和发挥；农民虽然是农村水利服务的主要对象，有利于发挥农村水利的作用，但由于农民缺乏管理经验，不能满足农村经济社会发展对农村水利管理的需要；即使农民用水协会是由相关用水主体产生和组成，代表了用水户的利益，但它不能承担为农村生态环境和农民生活服务的功能，特别是没有体现农村水利的公益性，运行效果并不理想。所有这些越来越不能适应新形势下中国农村水利管理的需要，必须对农村水利管理机制进行重新设计。

　　2、农村水利管理机制设计思路

　　积极贯彻和认真执行国家的农村水利政策，以深化农村水利产权改革为突破口，以农村水利规划为依据，以提高农村水利的供给能力为切入点，以提高水资源利用效率为目标，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，在大力加强农村水利协会建设和农村水利基础设施投入的基础上，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，着力营造生态、民生、平安、和谐水利的制度环境，不断深化农村水利改革，进一步明确水资源管理、水利投融资、水利工程和水行政管理体制、水价形成机制的改革方向，积极构建建管分离的农胡家浩等：我国农村水利管理现状与健康发展的思路及政策建议687农业现代化研究第32卷

　　村水利管理模式，并按照委托代理理论的要求，充分发挥市场的作用，将农村水利基础设施的经营权和管理权用合同的形式委托给农村水利协会，使其承担起农村水利管理的职责，逐步形成以公共财政投入为主导、农民和社会共同参与的投入机制和以农村水利协会为管理主体、以水价调节水资源需求和提高水资源利用效率为主要形式，管理规范、主体和责任明确、运行高效的运行机制，为保障湖北农村经济社会发展的健康发展，加快建设节水型社会建设进程，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路提供水利支撑。

　　3、农村水利管理机制设计方案

　　按照委托代理理论的要求，充分发挥市场的作用，地方水利（务）局作为委托方和农村水利基础设施的产权所有者将农村水利基础设施的经营权和管理权用合同的形式委托给农村水利协会，使其承担起农村水利管理的职责，逐步形成以公共财政投入为主导、农民和社会共同参与的投入机制和以农村水利协会为管理主体、以水价调节水资源需求和提高水资源利用效率为主要形式，管理规范、主体和责任明确、运行高效的运行机制。

　　可以看出，在建管分离管理模式下，农村水利基础设施的委托方应是政府水利主管部门。它代行国家农村水利基础设施建设和所有权的职责，而农村水利基础设施的管理主体则应为农村水利协会。它代表农村水利受益方，行使农村水利基础设施的管理权和经营权等职责。按照不同的分工，不同主体在农村水利管理中的具体权利、义务和责任为：

　　地方水利（务）局作为委托方和农村水利基础设施产权所有者，其主要职责是：①负责地方农村水利规划的制订与实施；②区域水资源的调节与分配；③水资源价格的制订与调整；④农村水利基础设施的投资、建设和资金安排；⑤对农村水利协会成立与调整的领导；⑥对农村水利协会业务的指导；⑦农村水利建设和管理资金使用的监督与核算；⑧农村水利建设、管理、使用等相关法律的制订和执行等。

　　农村水利协会作为代理方和管理主体，以服务协会内农户为己任，谋求其管理的农村水利设施发挥最大效益，其主要职责是：①组织辖区内用水户建设、改造和维护其管理的农村水利工程；②积极配合国家开展辖区内农田水利基本建设；③与供水管理单位签订供用水合同；④在确定水资源总量的基础上，给辖区内用水户合理分配用水数量；⑤调解农户之间、协调农户与水管单位之间的用水矛盾；⑥向用水户收取水费；⑦保证辖区内农村水利基础设施的安全和正常运转[7]。

　　4、促进中国农村水利健康发展的政策建议

　　4.1深化水资源管理体制改革

　　推进水行政管理体制改革，以政府机构改革为契机，进一步转变水行政管理职能，严格依法行政，规范行政行为，强化社会管理和公共服务，提高公信力和执行力；加强水利队伍建设，推进水利工作机制从“管理型”向“服务型”转变，着力提升水利服务经济社会发展的能力和水平。改变水资源管理现状，变分割管理为统一监督管理，变各自为政为协调行政；运用法律、经济、行政、科技等手段，加强涉水行政事务综合管理；以水权改革为突破口，以提高水资源利用效率为目标，着力贯彻“三条红线”，在公平、公正、公开原则的基础上，积极引入市场机制，建立和完善农村水利管理机制，突出营造民生水利、平安水利、和谐水利的制度环境。