流域与区域水利发展协调性评价———以淮河流域为例

　　摘要:水利是区域发展的基础支撑，也是优化区域发展质量的调控手段。水利对区域发展的作用主要体现在安全阀、推进器、调节钮、稳定器等四个方面。我国《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水利发展的目标是兼顾流域水系活动规律与区域发展之间的平衡，促进流域与区域水利协调发展。本文以淮河流域为例，分别从安全保障、推进发展、经济调节、稳定生态等四个方面，对淮河流域整体、流域内综合规划区和重点功能区的水利发展协调性进行评价。研究认为，淮河流域与区域水利发展基本协调。当前存在的问题主要是防洪抗旱减灾能力不足、水环境污染严重，水资源调控力度不足等。认为应进一步加大治淮工作力度，加快淮河流域水利改革，重点解决淮河流域在安全保障、推进发展、经济调节和稳定生态方面存在的薄弱环节，着力完善防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效开发利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系以及有利于水利科学发展的制度体系，使淮河成为安全之河、富民之河、清洁之河，支撑区域经济社会快速发展。

　　关键词:水利;协调性评价;淮河流域

　　水利是区域发展的基础支撑，也是优化区域发展质量的调控手段。当前全球面临着严重的水危机。我国水灾害、水资源短缺和水环境污染等问题也日益突出。同时，区域发展对水利的要求越来越高，各种区域发展战略的规划与实施都要求强化水利的保障作用。然而，水利发展具有系统性，如果水利只是被动地满足区域发展的要求，水利的系统性就将受到破坏。我国《水法》规定，国家对水资源实行流域与行政区域相结合的管理体制，流域范围内的区域规划应当服从流域规划。因此，水利发展需要兼顾流域水系活动规律与区域发展之间的平衡。水利发展要主动介入到区域发展战略之中，不仅要强化安全保障、推动发展的作用，而且还要增强其经济调节、稳定生态的功能，促进流域与区域水利协调发展。水利与区域发展的关系应该是双向的。两者统一于安全、富裕和清洁的多维区域发展目标体系。本文以淮河流域为例，分别从安全保障、推进发展、经济调节、稳定生态等四个方面，对淮河流域整体、流域内综合规划区和重点功能区水利发展协调性进行评价，并提出促进淮河流域与区域水利协调发展的政策建议。

　　1、流域与区域协调视角下水利的定位与作用

　　2011年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确了新形势下水利的地位和作用，提出“水是生命之源、生产之要、生态之基”，指出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统”。当前地方的竞争主要表现为区域的竞争。各种区域发展规划的实施要求水利发挥更加重要的作用，不仅要在继续“兴水利，除水害”方面发挥基础保障作用，而且要在推动区域发展，优化区域发展质量，改善生态环境等方面发挥要素调控作用。对于特定区域而言，就是要求水利主动融入到区域发展战略之中，一方面加快水利基础设施建设，为区域发展提供更好的保障，一方面加快水资源管理，优化区域发展质量和环境。具体而言，水利的定位体现在以下四个方面:

　　1．1水利作为安全阀为区域发展提供安全保障

　　水利是重要的保障性基础设施，水利发展事关人民群众生命财产安全，事关国家经济社会发展全局。“水利兴，则国家兴”，我国历代均以防治水害、兴修水利作为治国安邦的大政方针。由于自然条件和历史原因，我国人口和生产力的分布与水资源的分布以及供水风险的分布不协调，必须依靠大量的水利工程和非工程措施对洪水及水资源进行时空调节，才能保证人民生活和生产用水需求和防洪安全。水利作为重要的基础设施，在减少洪涝干旱灾害中发挥基础性作用，扮演着区域发展安全阀的角色。从安全阀的角度考虑区域发展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过防洪、除涝、除渍、防潮、抗旱等工程措施和非工程调控手段的综合利用来减少水旱灾害，为区域发展提供安全稳定的发展环境。

　　1．2水利作为推进器为区域发展提供动力支持

　　大江大河沿岸历来是人们生存和繁衍的重要区域。在传统农耕文明和产业革命时期，流域经济往往是最发达的经济。在现代经济发展中，发达的流域经济是国民经济的增长极和辐射源。良好的水资源条件有助于推动区域经济发展，而水资源短缺则会阻碍区域经济发展，甚至造成区域发展的倒退或停滞。通过水资源的合理调配，水利在保障供用水需求和推动区域发展方面发挥战略性作用，是区域发展的重要推进器。从推进器的角度考察区域发展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过水资源的调配与合理利用，为城市供水、农村饮水、农田灌溉、水产养殖、工业发展、景观旅游提供水资源保障，同时积极发展水力发电和航运等水利事业，为区域发展提供持续稳定有效的动力支持。

　　1．3水利作为调节钮优化区域经济社会发展质量水资源具有有限性、不可替代性及日益突出的短缺性。随着水资源在区域发展全局中重要性的不断提高，水资源逐渐成为与土地资源类似的控制性资源。这决定了水资源应该与土地资源等要素同样纳入宏观调控指标体系。通过设计取水许可和水权分配制度，设定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污红线指标，推进水价改革，加强水功能区管理等手段，水利在优化区域发展质量，推动经济结构战略性调整中发挥调控作用，是区域发展的调节钮。具体体现在:以水资源和水环境承载能力为基础统筹城乡、区域以及人与自然和谐发展，增强发展的协调性;以水资源使用效率和效益为基础推进水权制度建设和节水型社会建设，促进经济发展和产业结构合理布局;以水生态环境管理为基础实现区域经济社会可持续发展。

　　1．4水利作为稳定器促进区域经济社会和谐发展水是生态环境中最活跃、影响最广泛的因素。水利通过水污染防治、水生态保持与修复、水土流失治理等维持生态系统的自我调节能力，稳定和优化生态环境，遏制生态环境恶化对人类的损害，是区域经济社会发展的稳定器。除了提供基本的水生态环境之外，水还为人们提供宜居的生活环境。水系连接沟通了人类社区的彼此活动，并与各种动植物群落联结。因此，水生态建设也是改善人们居住环境，提升生活品质的重要环节。通过适当发展城市水景观，逐步满足生态与环境修复保护和建设对水的需求，处理好人与水、水与自然的关系，创造良好的生活与生态环境，有助于推动社会和谐发展。

　　2、流域与区域水利发展协调性评价指标与方法

　　2．1流域内的区域划分及区域类型

　　流域是一种特殊类型的区域，是具有一定面积、范围和界限，人为划定的地区，其内部还可以进一步划分出一些低一级的次区域。流域一般跨越多个行政区域。我国现行的水资源管理实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。行政区域是组织经济社会发展的主体，因此我们可以将行政区域作为划分次区域的基本单元。它们通过不同的组合方式，构成流域中具有不同结构和功能特征的次区域。区域规划是行政区域组合的典型方式。它是在流域内不同行政区域组合的基础上，通过赋予该区域特定的功能定位和支持性政策，以达到特定目标的战略性行为。根据行政区域的毗邻性以及次区域所承担的经济社会发展战略类型，我们可以将流域划分为综合规划区和重点功能区两种区域类型。

　　2．1．1综合规划区

　　综合规划区是地理位置相邻的行政区的组合，是国家或地方所确定的经济区。它们有着明确的空间范围和相对固定的土地、人口，承担着一定的经济社会发展职能，享受特定的政策扶持。

　　2．1．2重点功能区

　　在区域发展中存在一些区块，它们在空间上没有连成一体，但是却承担着相同或相似的经济社会发展功能，或者具有相同和相似的经济社会发展条件。这种区域实际上是一种类型区域的概念。它们虽然地理位置上不相邻，但是却承担着相同或类似的功能。这些在地域上分离的区域，由于具有一些共性的特征，因此可以作为一种特定的功能类型加以分析。

　　2．2水利发展协调性评价的内容

　　区域规划侧重流域内特定区域的发展，它与流域整体水利的系统性要求通常是不一致的。流域水利发展要适应区域发展的要求，同时又要考虑水利的系统性要求，做好水利与区域战略的协调。为此要全面考虑流域整体发展以及流域内特定区域规划实施与水利之间的协调性关系。本文拟从以下4个维度和3个层次构建流域与区域水利发展协调性评价体系。

　　2．2．1协调性评价的4个维度

　　(1)安全阀评价。包括:现状防洪抗旱除涝标准能否达到经济社会发展的要求;防洪保护区现有防洪设施能否达到防洪标准的要求;现状防洪、除涝、抗旱调控能力能否满足经济社会发展的需要等。可用评价指标:防洪保护区标准达标率、水旱灾害损失率。其他参考性指标:防洪标准;除涝标准等。

　　(2)推进器评价。包括:现状水资源能否满足城乡用水需求;农村饮水安全状况是否得到根本改善;现状水资源能否满足工业用水需求;现状农业灌溉设施是否充分;水产养殖用水是否得到保障;工业用水是否得到满足;景观旅游是否得到有效开发;水电资源开发利用是否充分;航运功能是否得到有效发挥等。可用评价指标:城市供水保证率、农田有效灌溉率。其他参考性指标:城市自来水普及率、农村饮水安全、工业用水保证率、水电开发率、航道里程数等。

　　(3)调节钮评价。包括:现状用水总量调控是否较好地引导了国民经济和社会发展的合理布局;现状用水效率调控是否较好地提高了用水效率;现状水功能区限制纳污调控是否有效减少了水污染等。可用评价指标:用水总量弹性系数、农业灌溉用水有效利用系数、城镇供水管网漏损率、水功能区水质达标率。其他参考性指标:万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、节水灌溉面积、工业废水排放达标率、城市生活污水集中处理率、集中式饮用水水源地水质达标率等。

　　(4)稳定器评价。包括:河湖水质是否达到了较高的标准;地下水超采是否得到了遏制，地下水超采和塌陷区是否已得到了较好的治理;宜治理的水土流失地区是否已得到了较好的治理;生态保障用水是否得到较好的满足;农村河道是否得到了较好的整治等。可用评价指标:满足地表水I－III级河长比率、饮用水水源地水质达标率、水土流失治理率、生态环境用水保障度。其他参考性指标:

　　地下水超采面积、地下水超采量、采煤塌陷区治理、农村河道治理、城市水景观开发等。

　　依据上述4个维度选取指标构建流域与区域水利发展协调性评价指标体系，

　　2．2．2协调性评价的3个层次

　　流域水利发展要适应区域发展的要求，又要满足流域水利的系统性特征，因此，水利协调性评价也要从不同层面进行，根据流域内不同区域类型特征，拟按以下3个层次进行评价。

　　(1)流域整体评价。主要评价水利在防洪抗旱除涝减灾(安全阀)、水资源开发利用(推进器)、水资源管理流域与区域水利发展协调性评价指标体系

　　(2)综合规划区评价。对国家级综合规划区和省级综合规划区等综合性战略规划区水利发展协调性进行评价。内容包括水利发展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域发展的薄弱环节。

　　(3)重点功能区评价。对流域内重点功能区水利发展协调性进行评价。内容包括水利发展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域发展的薄弱环节。

　　2．3协调性评价方法

　　已有评价方法协调性评价主要有投入产出法、系统动力学法、指标评价法等，但与本文的评价目标均存在一定差异。本文拟采用定量方法与定性方法相结合，分维度和分层次对水利协调性进行综合评价，以更加全面地对协调性问题进行分析。

　　2．3．1定量方法

　　定量方法是根据安全阀、推进器、调节钮、稳定器四个维度设计指标体系，研究现状值与理想值之间的差距，以此来评价水利协调性。由于现有的水利统计资料主要集中在流域整体和行政区域层面，综合规划区、重点功能区数据难以获得，因此定量方法主要用于流域整体水利协调性评价。

　　本文采用专家评分法对准则层进行赋权。对于准则层内的指标，则采用等权方式进行赋权。我们编制了专家调查表，请专家按照重要性“远高于、高于、同等重要、低于、远低于”5个层次对安全阀、推进器、调节钮、稳定器的重要性程度进行评价。

　　2．3．2定性方法

　　定性方法对定量方法进行补充，针对定量方法未能涵盖的问题，采用专家打分和征求意见等方式做进一步分析。一是请专家就流域整体、综合规划区和重点功能区水利协调性情况进行打分。二是以开放性问题形式征求专家对于现状存在问题的意见。

　　3、淮河流域与区域水利发展协调性评价

　　3．1淮河流域概况

　　淮河流域跨河南、湖北、安徽、江苏、山东五省(由于湖北省的淮河流域面积仅为1400km2，通常说淮河流域地跨豫、皖、苏、鲁四省)40个市，169个县(市、区)，流域面积为27万km2，人口约1．78亿。