政府农田水利建设项目风险管理研究

　    内容提要:总结了政府农田水利建设项目风险管理存在的问题，认为信息不对称的治理是政府进行农田水利建设项目风险管理的前提，正确进行风险识别和评估是政府农田水利项目风险管理的基础，构建风险管理体系是政府农田水利项目风险管理的核心。政府农田水利建设项目风险管理的具体措施包括加强项目风险管理规划，构建政府农田水利项目风险管理的保障机制，完善项目支持方式，推进项目管理代建制，建立社会化和专业化的风险管理机构，推进农田水利工程产权制度改革，加强项目运行后的风险管理。

　　关键词:政府投资;农田水利;项目风险管理

　　一、引言

　　水利是农业的命脉，是现代农业建设不可或缺的首要条件。改革开放以来，政府农田水利建设投入力度不断增强，但项目的风险管理却一直是薄弱环节，许多水利项目由于风险造成的损失触目惊心，不但没有实现政府的政策初衷(期望)，还降低了政府的公信力，造成了一些负面影响。

　　目前，国内关于农田水利建设方面的研究主要集中在如下方面:一是研究农田水利建设面临的问题。王德平(2008)、苗军和李康(2009)等研究了农田水利建设面临着一些困难和问题，如投入总仍然不足、市县配套能力弱、资金使用和管理分散、监督不到位等。刘岳、刘燕舞(2010)认为当前农田水利的困境在于，制度上平衡机制被不断打破，组织上统筹能力被不断瓦解。二是研究农田水利设施产权制度和管理体制。贾志军、甄定艳(2004)对农村小型水利工程管理体制改革进行了分析;田圃德、范静波(2007)分析了小型水利工程产权制度创新的制度需求;李伟斌、张志政等(2006)，宋洪远、吴仲斌、邢新友等(2007)研究了农村小型水利工程产权制度改革现状及对策;蒋伟江(2007)对小型水利工程产权制度改革的分析认为，应以明晰产权、下放建设权、放开管理权、搞活经营权、建立水利工程良性运行机制为主要目标，积极推行“谁建设、谁管理;谁管理、谁受益”的利益分配机制，确保工程长期发挥效益;蒋明建等(2007)则探讨了农村小型水利工程产权制度改革的七种形式:承包、租赁、股份合作、拍卖、协会管理、以地养库、转让经营期限融资。三是研究农田水利建设投入机制创新。罗兴佐(2008)对当前若干农田水利政策包括农田水利的市场化改革和农田水利建设筹资筹劳的“一事一议”制度等进行了反思，认为当前的农田水利政策之所以在实践中没有发挥出好的效益，根本原因在于这些制度缺乏相应的实施基础;侯胜鹏、张富(2009)认为应该重构农田水利设施的投入和运行机制，外部要加大公共财政投入、创新政府支持手段，内部要加强制度建设、重构乡村组织。四是研究农田水利设施管理。

　　长期以来农田水利设施一直存在“重建设、轻管理”的现象(李慧敏、权彝太，2010)。为加强农田水利建设项目管理，应进一步明确县乡政府对农田水利建设的组织指导职能，加强对国家资金的协调和规范管理，加快农田水利建设管理制度改革步伐(杨朔，2008)。

　　从总体上看，现有研究主要集中在农田水利设施产权制度、管理体制、运行机制等方面，关于政府对农田水利建设项目全面风险管理的探讨尚不多见，但上述研究成果构成了农田水利管理理论与实践进一步发展的理论基础，也为本研究提供了指导和借鉴。

　　二、当前政府农田水利建设项目风险管理存在的问题由于自然、社会、经济、政治和技术等方面的原因，政府农田水利建设项目的风险普遍存在，包括项目管理过程中的决策风险、实施风险和监管风险，资金来源方面的资金风险、利率风险和信贷风险，外部环境中的政策风险、自然灾害风险和技术风险，内部环境中的领导个人才智风险、制度风险、体制风险和廉政风险等(国家预防腐败局，2011)。

　　这些风险导致投资效率不高、投资浪费严重、腐败现象高发，“钓鱼工程”、“三超工程”、“豆腐渣工程”屡见不鲜，造成目前全国近40%的农田水利工程不能发挥灌溉作用、50%以上的耕地“靠天吃饭”，许多地方的农业频受水灾旱患之苦。

　　(一)对风险及其危害认识不足，风险管理意识淡薄

　　长期以来，风险管理是政府在农田水利建设项目管理上的薄弱环节。一些政府管理人员的风险意识不强，忽视项目的风险管理，甚至不知道什么是风险管理。在一些农田水利项目的可行性研究报告中根本没有项目风险分析和风险控制的内容，大多数的项目主体在项目实施过程中特别是在资金短缺时往往不愿意增加风险管理费用，当问题出现后往往归咎于天意，而没有从管理的角度和风险预警方面找原因。另外，很多政府管理人员不太了解风险管理的后期效应，没有考虑或评估风险管理避免了多少损失，间接带来了多少经济效益和长期经验方面的知识积淀。

　　(二)对风险管理内容认识不足，风险管理能力较差

　　人们普遍认为农田水利建设投资周期长、风险高。在实际工作中，虽然知道需要进行风险管理，但由于风险管理能力较差，对农田水利项目究竟有那些风险、如何识别风险、如何评估风险以及如何控制风险没有了解或知之甚少，因此往往只能凭经验开展工作，没有科学和合理的方法来发现风险源和控制风险。

　　(三)风险管理体系不健全，没有真正形成项目动态风险管理机制和模式

　　目前相关部门非常注重对农田水利建设项目前期的评审、中期检查和后期的验收工作，但没有进行系统的风险管理，风险管理机制不健全，没有真正形成项目动态风险管理机制和模式，项目活动主体对风险往往不能进行有效控制，一旦风险事件发生后就很难实现项目的预期目标。

　　三、政府农田水利项目风险管理的前提、基础和核心(一)政府进行农田水利项目风险管理的前提:信息不对称的治理

　　信息不对称是导致项目风险的重要原因。农田水利项目从立项审批、工程预算、勘察设计、施工企业选择、招标投标、合同履约、施工管理、资金使用、工程监理、竣工验收、工程决算，到建成投入使用的不同阶段、不同环节、不同单位、不同人员都有可能成为影响项目目标顺利实现的不利因素，而这些不利因素就是政府投资项目的风险点。政府进行农田水利项目的风险管理，必须拥有识别、评估和监控上述风险点所需要的完全信息，解决信息不对称问题是政府进行农田水利项目风险管理的基础。

　　信息不对称可能发生在农田水利项目评审之中，也可能发生在项目实施阶段，分别称为事前不对称和事后不对称。事前的信息不对称导致“逆向选择”，“逆向选择”则导致不公平竞争、劣货驱逐良货(劣项目取代好项目)、为腐败者提供“隐身衣”、对政府信用产生不利影响等问题;事后信息不对称导致的“道德风险”包括项目申报主体的事后违约、政府农田水利投资效率低下、行政监督和评估困难等。

　　在当前我国政府农田水利项目的投资建设和监管模式下，行政主管部门集决策权、政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身，权力过于集中。而信息不公开、行政程序不透明导致的项目运作暗箱操作，政府监管的缺陷得不到公众的监督和纠正(肖俊奇，2011)。为治理政府农田水利项目风险管理中的信息不对称及其危害，应完善政府农田水利项目的评审制度，完善决策责任追究制度、完善决策信息公示与听证制度，完善项目的激励、约束机制、改进项目的支持方式，构建信息交流机制、公众参与减少政府效率损失、提高行政监督有效性等。

　　(二)政府农田水利项目风险管理的基础:风险识别和评估

　　农田水利项目会受到各种风险因素的影响，虽然风险无法完全避免，但是任何风险的形成和发生都有一定的原因与条件，风险的爆发也通常要经历一定周期。根据风险的特性，绝大多数的风险都是可以识别、也是可以度量和评估的。即使是少数无法人力控制的风险，也是可以通过建立风险管理预警系统，在风险爆发时采取必要的应对措施而提高风险防范的主动性、减少盲目性，尽量减少风险带来的损失。

　　风险识别是农田水利项目风险管理的第一步，是进行风险评估和风险控制的基础。可以通过专家调查法、故障树分析法(FTA法)、情景分析法、工作分解结构(WBS)、核对表法等方法，识别影响项目成功的风险事件的来源，对风险事件预期发生时间进行估计，对该来源产生的风险事件预期发生次数进行估计，为风险管理做准备。

　　对政府主管部门而言，还应通过风险识别分析农田水利项目风险的种类和特点，探明引发不同风险的风险要素，明确项目风险的来源或引起风险事件发生或增加风险事件发生机会的因素，归纳出不同项目风险的形成、发展机理和发生规律，为加强农田水利项目风险管理提供依据。

　　在识别项目风险的基础上，对政府农田水利项目中可能发生的各类风险进行估计和评价，确定农田水利项目风险存在和发生的时间，估计各种损失将发生的频率及这些损失的严重程度，评价各种潜在损失的相对重要性，并确定其主次顺序，从项目整体出发，弄清各风险事件之间的因果关系，为制定风险管理计划提供基础。

　　(三)政府农田水利项目风险管理的核心:风险管理体系的构建

　　现代管理理论的应用(如系统论、信息论、控制论、行为科学等)为政府农田水利建设项目风险管理体系的构建奠定了理论基础，而现代管理方法的应用(如预测技术、决策技术、网络计划、排队论等数学分析技术以及信息技术的应用)为项目风险管理体系提供了有用的工具和方法;网络技术、计算机应用技术的飞速发展则使项目风险管理体系的优化、计划、控制等方面的职能更加完善和便捷，可以提高政府农田水利项目风险管理的效率和效益(郭捷，2007)，全方位、全过程、动态的风险管理已成为未来项目风险管理的发展趋势。

　　1.构建风险预警和风险监控系统。政府农田水利项目的失败有其内在成因、发展规律，能够监控、矫正。在政府农田水利项目管理过程中应加强预控和经常性预防。要完善政府农田水利项目风险预警系统的流程，构建政府农田水利项目风险预警评价系统及模型，通过对农田水利项目风险管理状态的测评，反映出具体的项目风险征兆，并通过对项目管理组织内部与外部环境的风险诱因的测评，对风险诱因因子(素)进行预控或规避，遏制项目风险的发生与发展。

　　在风险预警的基础上，在风险管理过程中还应跟踪已识别的风险、监控残余风险、识别新出现的风险，包括对项目风险的监视和控制。可以采取审核检查法、定期项目评估等风险监视的技术方法，对农田水利项目风险的起因、前兆、现象等因素进行监视，监视农田水利项目的进展和项目环境，获取反馈信息，寻找机会改善和细化风险规避计划，使将来的决策更符合实际;根据即时掌握的风险信息做出使项目合理规避风险的策略和措施的步骤。

　　当项目的情况发生变化时，重新进行风险分析并制定新的应对措施，以保证重要风险得到有效的控制。

　　2.构建政府农田水利项目的风险防范与风险应对系统。风险预警的任务是侦测风险征兆并发出风险警报，其作用相当于防盗系统中的防盗器，而为了规避被盗的风险还需要采取其他防范措施(如安装防盗门、防盗网等)。政府农田水利项目在立项、设计、评审、资金拨付、实施、验收的各个环节中客观上受众多不确定因素的影响，除了构建风险预警系统，还须构建风险防范系统。

　　应从政策保障、制度保障、法律保障、措施保障的角度构建政府农田水利项目风险防范体系，加强政府农田水利项目的风险控制，减少政府农田水利项目的不确定性。

　　风险是客观存在的，加强风险防范并不能消除所有的风险;同时，并非所有的风险带来的结果都是负面的，项目的有些风险和收益是正相关的，因此，对农田水利项目的风险不能一味地防范或消除，而应在风险发生前根据不同风险的特性制定相应的策略。风险应对就是要根据风险识别和评估的结果，按照政府农田水利项目风险管理规划，在某种风险事件发生前为降低风险的负面效应或提高风险收益制定风险应对策略和技术手段。

　　3.构建符合系统思想、动态思想和集成思想的政府农田水利项目风险管理体系。风险管理不应与项目运作过程完全隔离，风险预警和监控、风险防范和应对都必须根据项目的实施过程动态地进行管理的跟踪、调整和修正，为此必须构建符合系统思想、动态思想和集成思想的政府农田水利项目风险管理体系。应从“纵向时间层面—项目生命周期”、“横向层面—环境和风险管理要素”和“空间层面—职能和技术体系”构建政府农田水利项目的风险管理体系，真正在政府农田水利项目风险管理中体现系统、动态和面向过程的项目风险管理思想(郭捷，2007)。

　　四、政府农田水利建设项目风险控制的具体措施

　　(一)加强项目风险管理规划为保障风险管理体系的成功运作，在进行具体的农田水利项目风险管理时必须建立相应的风险管理组织、完善风险管理流程，制定项目管理初期的风险管理计划。

　　1.在项目评审中强化风险评价的内容。相关部门应该在项目评审中强化项目风险预测和应对等方面的内容，通过风险评估，淘汰那些风险过大、不符合投资标准的项目。对于那些经过筛选符合投资标准的项目，应通过风险分析，对项目的风险进行识别，了解风险对项目的影响，制定出有效的风险管理方法以减少或分散风险，最大程度地降低风险。并为以后规划和设计工作提供反馈，以便在规划和设计阶段就采取措施，防止和避免风险损失，也为项目施工、运营制定风险管理应急计划提供依据。此外，可推动项目执行组织和管理班子积累有关风险的资料和数据，以便改进将来的项目管理。

　　2.政府主管部门和项目建设主体都应建立和完善风险管理组织。如果没有一个健全、合理和稳定的组织机构，风险管理活动就不能有效进行。为了有效实现项目风险管理目的，政府主管部门和项目施工单位都必须有与之相适应的风险管理组织并明确项目风险管理权责。

　　3.建立高效的信息网络，加强项目实施过程中的风险识别和控制。农田水利项目的质量风险、进度风险和成本风险主要发生在项目建设施工过程中，必须借助先进的管理手段，建立项目管理信息系统共享社会资源，以便及时、准确地获得项目建设过程中与风险有关的信息，并高效、安全、可靠地使用。

　　4.制定有针对性的风险应对预案。一方面，降低风险发生的概率;另一方面，在风险发生后则可根据风险的性质，采取相应的应对手段，以降低风险造成的损失。这些手段包括经济手段、行政手段和法律手段。经济手段是设立风险紧急应对专项资金，保障风险应急物资的充分储备;适当扩大项目保险的参保范围，有序加大相关资金投入。行政手段是建立完善的风险应对管理体系，设立专门的指挥机构，制定风险应对紧急处理制度，明确并细化各部门在紧急风险应对中的职责，实现风险应对的集中领导、统一指挥，分级管理、分级负责，提高风险处理的效率。法律手段方面，依据《中华人民共和国安全生产法》等法律法规以及国家关于水利工程建设的有关规定，细化项目相关部门的责任，在风险发生后，启动风险调查处理机制，依法对违法行为进行惩治。

　　(二)构建政府农田水利项目风险管理的保障机制

　　1.构建项目风险管理政策协调机制。由于目前政府农田水利项目的建设和管理涉及多个部门，相关政策和管理制度政出多门，业务职能重叠。应构建政府农田水利项目风险管理政策协调机制，实现农田水利项目风险管理工作的协调开展。