南通沿海施工船舶规范化管理
2022-06-09
随着近年来南通沿海开发的力度不断加大，加上江苏沿海开发和长三角一体化上升为两大国家战略的优势叠加，南通沿海迎来新一轮的开发热潮，围垦、吹填、风电安装、海上平台建设等各种水上水下活动日益频繁，而各类施工船舶结构差异很大，给海事监管工作增加很大的难度，根据南通沿海特殊的自然环境对各类施工船舶进行规范化管理事关辖区经济发展、水域环境和通航安全。下面根据南通沿海的实际情况，结合日常海事监管中存在的问题，提出初步的解决方法供各涉水施工单位管理人员和相关监管部门参考。
南通沿海涉水工程施工现状
1、自然气候条件恶劣
南通沿海受季风影响较大，夏季盛行偏东南风，冬季盛行西北风，多年平均风速6.8m/s。强风向为NNE，极大风速29.7m/s。六级风以下的频率年均每年94%。全年的大风主要集中在下半年的11-12月及翌年1月，六级风上的比例大于10%；下半年的8月受台风影响，六级风以上的比例也达10%。本区全年出现风力≥6级大风日数平均为21.9d，最多可达70d（1969年）；全年出现风力≥7级大风日数平均为14.2d，最多可达22d。同时受热带气旋影响台风天气多发，台风影响时的风向多为NE～SE向，最大风速可达29m/s。
南通沿海海底为辐射沙洲地貌，造成水文条件复杂，潮波从东海传向黄海时在江苏沿海南部保持前进波的性质，小庙洪水道主要受东海前进波控制。外海潮波进入浅水区后，在近岸地形影响下形成驻波，表现出中潮位时流速最大。同时该海区潮差大，最大潮差可达八米。恶劣的自然气象条件不利于海上施工的开展。
2、施工船舶种类复杂
南通沿海当前主要施工作业项目有：围垦、吹填土工程、码头建设、海洋勘探、海上平台建设、风电安装等，对应的施工船舶种类有搅吸船、打桩船、浮吊、平板驳、交通船和特定条件下参与施工的一些渔船和内河船，各类型船舶由于船型和船舶抗风等级的不同很难做到统一管理，加上为了满足特定情况下的施工需要，一些单位在原有船舶基础上进行改装，擅自增加或去除甲板以上构筑物对船舶稳性和承载能力造成影响，给船舶管理带来难度。
3、施工人员构成复杂
南通沿海为传统的渔业作业区，长期以来近海渔民依靠渔业捕捞生存，仅如东一县截至2012年就有1185艘渔船，两百多公里的海岸线上沿海各乡镇长期以来都以海洋渔业为传统支柱产业。近年来，随着渔业资源的不断萎缩，沿海渔业作业人员迫切需要新的就业出路。加上沿海水工工程建设大量占据渔民养殖捕捞的滩涂和潮间带，地方政府从维持社会稳定的角度也要求各涉水工程施工单位尽量雇佣辖区渔民参与海上施工，所以不同于其他地方，南通沿海渔业作业人员在海上施工作业人员中的比重较高，加上部分正式船员，和其他工程技术人员，构成了南通沿海施工人员队伍。
南通沿海施工船管理中存在的问题
1、渔船参与海上施工
由于沿海渔业资源萎缩，大量渔船退出渔业生产，但是由于其他原因渔船的保有量并没有下降，大量的闲置渔船必然希望参与到海上施工作业中以获取更多的经济利益。从施工单位角度来说，南通沿海自然气象条件特殊，客观上需要对当地气象、水文比较了解的向导参与到施工中，而且施工的每一个环节如果都按照要求雇佣完全符合生产要求的专业施工海船以及施工辅助船舶必然极大的推高工程成本，所以在利益驱动下大量的渔船和渔民直接或间接的参与了海上施工。
2、内河船参与海上施工
南通沿海水域潮差大，而沿海水上施工特别是风电施工和吹填等多数都在潮间带作业，施工作业地点在落潮时露出海面或者水深很浅，常规海船的尖底结构在落潮时会发生倾覆，而平底具有搁浅坐滩能力的海船数量较少，所以作为替代品的平底内河船参与到海上施工，加上租金廉价的原因在沿海施工过程中内河船具有一定的优势。
3、施工船舶配员不足
施工船舶由于作业时往往位置相对较为固定航行时间较短，所以船方从节约成本的角度考虑往往不会按照船舶配员要求配备满足航行需要的船员。甚至有施工人员长期在船上作业，在船舶航行靠泊过程中充当了船员的角色。在遇到突发事件处置的时候，非合格船员的任职能力缺陷往往会造成较为严重的后果，这也是近年来中国沿海海上交通安全事故多伴随船员配员不足现象的主要原因。
建议
1、规范化管理，现有模式下接受渔船参与海上施工
渔船和渔船船员对当地的海洋条件以及海上作业生产具有良好的适应能力，在面对诸如大风、怪潮等极端情况时，由于长期经验的积累以及对当地海域条件的熟悉，渔船船员往往能做出比商船船员更为有利的决断，保证船舶和人员的安全。但是根据我省现有法律法规，渔船尚不在施工许可所列允许参与海上施工范围之列，但现有法律并没有完全阻绝渔船参与渔业生产之外的海上作业，根据《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2005]9号中规定，船舶安全监管职责渔船安全监管由农业渔政部门负责；其他船舶及经批准从事客货运输的渔船安全监管均由交通海事部门负责。在一些沿海开发较为成熟的沿海省市，出于多方面的考虑，当地省人民政府均出台一些相关法规涉及到渔业船舶进行渔业之外的海上生产，比如《广东省水路运输管理实施办法》、《山东省水路交通管理条例》等。一般意义上讲，"渔船从事辅助施工运输"系指为施工作业提供人员交通，材物料、施工器械设备运送、施工船舶供水加油、拖带无动力工程船移位等运输服务而不直接进行主体项目施工作业的船舶，对水上水下施工作业起到后勤安全保障及协助施工作用，是水上水下施工作业重要的辅助部分。其主要形式有：施工交通船、供水船、供油船、砂石料运输船、水泥运输船、施工器材运输船等。从水上安全监督管理的范畴上讲可归类为"渔业船舶从事营业性运输"来进行管理。渔船从事营业性运输生产，须按《中华人民共和国水路运输管理条例》的规定办理运输许可证。针对这样的情况，从提高涉海作业人员对沿海环境认识的角度、从沿海开发的经济性以及沿海开发对经济社会发展稳定大局考虑，海事部门应推动地方政府通过立法来准许渔船参与海上施工，根据《中华人民共和国水路运输管理条例》渔船参与水上施工需办理经营许可，对满足要求的渔船参与海上施工海事监管过程中应采取以下监管措施：①严把准入关，在渔船参与海上施工过程中应狠抓源头管理，在施工手续办理初期即召集对渔船质量监督个参与施工过程风险控制具有管理经验的海事、渔政、船检、气象等部门召开评审会，针对渔船的特点对拟参与施工渔船进行筛选，选取船况较好的渔船。②完善渔船通信导航设施，施工渔船需经过临时性简化检验，按规定配备两台VHF，有GPS导航系统（船用AIS-ClassB或小型船舶监控系统），便于对渔船的航行过程进行监督。③开展渔船船员培训，渔船船员的船舶操纵技能通常较为熟练，比较缺失的能力在于施工作业安全，建议在施工前由相关单位对渔船船员进行培训以提高作业技能和提升安全意识。
2、加强监督，抑制内河船参与海上施工
内河船的抗风能力较弱，根据《内河船舶法定检验技术规则》的相关规定，内河A级航区的船舶最大波高为2.5米，对应蒲氏风级5级，而南通沿海即使正常天气风力也在5-6级，可见内河船并不适合在海上航行作业，加上稳性不足、储备浮力较弱、结构强度弱、通信导航设备不健全、救生设备不符合海船要求等原因，一旦放开内河船参与海上施工必然会给沿海海事监管带来重大安全隐患。对于内河船经常出现的海上运输砂石料环节应强化跨地域合作，砂石运输船源头海事部门狠抓源头管理，航行经过水域属地海事部门对于发现违规航行的内河运输船应对其行政处罚，并通知船籍港和始发地海事机构。砂石运输目的地海事部门在对砂石运输船强化管理的同时应对砂石使用单位进行监督管理，对海事管辖范围的施工作业单位应要求其将砂石运输船纳入公司安全管理体系要求其雇佣符合相关规定要求的船舶开展海上运输，若砂石采购单位不在海事管辖范围，因和负有安全管理职能的相关部门加强协作，封堵内河船运输砂石的入口。
对于在滩涂作业中使用内河船进行吹填等作业时确实找不到符合要求的海船，从发展大局考虑若确实需要使用内河船的可以按照交通运输部海事局07年专项整治工作中过渡条款的做法，由施工地人民政府协调相关海事部门、船检机构制定本区域在一定过渡时期内的临时性简化检验、配员要求，限定不能完全满足海船规范和配员要求的船舶在固定区域内作业，加强施工单位安全监管主体责任，以更高标准的要求对待施工内河船，待工程结束立即责令其返回内河水域。
3、严格监管，严打配员不足
据统计，船舶海难百分之九十以上是由人为因素造成，人的因素是海上通航安全的关键所在。现实生产中有船东认为施工船通常在港内作业，或者海岸钱附近作业，航线比较单一、航程也比较短，和长途运输货船相比危险性相对较少，即使偶尔被海事部门发现一次，罚款额与聘请船员相比，还是大有利可图，从而导致了较多施工船舶配员不足。
实际情况下由于施工船航行时间相对较短，在航行中发现其配员不足相对较难，所以船东更容易蒙混过关，然而施工船所在水域不管是船流量较大的港区水域还是浅滩密布的近岸水域通航环境相对长途商业运输航线更为复杂，所以更需要数量和能力合格的船舶操纵人员，各级海事部门应加大动态执法力度，狠抓配员不足违法行为。
南通沿海涉水工程施工现状
1、自然气候条件恶劣
南通沿海受季风影响较大，夏季盛行偏东南风，冬季盛行西北风，多年平均风速6.8m/s。强风向为NNE，极大风速29.7m/s。六级风以下的频率年均每年94%。全年的大风主要集中在下半年的11-12月及翌年1月，六级风上的比例大于10%；下半年的8月受台风影响，六级风以上的比例也达10%。本区全年出现风力≥6级大风日数平均为21.9d，最多可达70d（1969年）；全年出现风力≥7级大风日数平均为14.2d，最多可达22d。同时受热带气旋影响台风天气多发，台风影响时的风向多为NE～SE向，最大风速可达29m/s。
南通沿海海底为辐射沙洲地貌，造成水文条件复杂，潮波从东海传向黄海时在江苏沿海南部保持前进波的性质，小庙洪水道主要受东海前进波控制。外海潮波进入浅水区后，在近岸地形影响下形成驻波，表现出中潮位时流速最大。同时该海区潮差大，最大潮差可达八米。恶劣的自然气象条件不利于海上施工的开展。
2、施工船舶种类复杂
南通沿海当前主要施工作业项目有：围垦、吹填土工程、码头建设、海洋勘探、海上平台建设、风电安装等，对应的施工船舶种类有搅吸船、打桩船、浮吊、平板驳、交通船和特定条件下参与施工的一些渔船和内河船，各类型船舶由于船型和船舶抗风等级的不同很难做到统一管理，加上为了满足特定情况下的施工需要，一些单位在原有船舶基础上进行改装，擅自增加或去除甲板以上构筑物对船舶稳性和承载能力造成影响，给船舶管理带来难度。
3、施工人员构成复杂
南通沿海为传统的渔业作业区，长期以来近海渔民依靠渔业捕捞生存，仅如东一县截至2012年就有1185艘渔船，两百多公里的海岸线上沿海各乡镇长期以来都以海洋渔业为传统支柱产业。近年来，随着渔业资源的不断萎缩，沿海渔业作业人员迫切需要新的就业出路。加上沿海水工工程建设大量占据渔民养殖捕捞的滩涂和潮间带，地方政府从维持社会稳定的角度也要求各涉水工程施工单位尽量雇佣辖区渔民参与海上施工，所以不同于其他地方，南通沿海渔业作业人员在海上施工作业人员中的比重较高，加上部分正式船员，和其他工程技术人员，构成了南通沿海施工人员队伍。
南通沿海施工船管理中存在的问题
1、渔船参与海上施工
由于沿海渔业资源萎缩，大量渔船退出渔业生产，但是由于其他原因渔船的保有量并没有下降，大量的闲置渔船必然希望参与到海上施工作业中以获取更多的经济利益。从施工单位角度来说，南通沿海自然气象条件特殊，客观上需要对当地气象、水文比较了解的向导参与到施工中，而且施工的每一个环节如果都按照要求雇佣完全符合生产要求的专业施工海船以及施工辅助船舶必然极大的推高工程成本，所以在利益驱动下大量的渔船和渔民直接或间接的参与了海上施工。
2、内河船参与海上施工
南通沿海水域潮差大，而沿海水上施工特别是风电施工和吹填等多数都在潮间带作业，施工作业地点在落潮时露出海面或者水深很浅，常规海船的尖底结构在落潮时会发生倾覆，而平底具有搁浅坐滩能力的海船数量较少，所以作为替代品的平底内河船参与到海上施工，加上租金廉价的原因在沿海施工过程中内河船具有一定的优势。
3、施工船舶配员不足
施工船舶由于作业时往往位置相对较为固定航行时间较短，所以船方从节约成本的角度考虑往往不会按照船舶配员要求配备满足航行需要的船员。甚至有施工人员长期在船上作业，在船舶航行靠泊过程中充当了船员的角色。在遇到突发事件处置的时候，非合格船员的任职能力缺陷往往会造成较为严重的后果，这也是近年来中国沿海海上交通安全事故多伴随船员配员不足现象的主要原因。
建议
1、规范化管理，现有模式下接受渔船参与海上施工
渔船和渔船船员对当地的海洋条件以及海上作业生产具有良好的适应能力，在面对诸如大风、怪潮等极端情况时，由于长期经验的积累以及对当地海域条件的熟悉，渔船船员往往能做出比商船船员更为有利的决断，保证船舶和人员的安全。但是根据我省现有法律法规，渔船尚不在施工许可所列允许参与海上施工范围之列，但现有法律并没有完全阻绝渔船参与渔业生产之外的海上作业，根据《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2005]9号中规定，船舶安全监管职责渔船安全监管由农业渔政部门负责；其他船舶及经批准从事客货运输的渔船安全监管均由交通海事部门负责。在一些沿海开发较为成熟的沿海省市，出于多方面的考虑，当地省人民政府均出台一些相关法规涉及到渔业船舶进行渔业之外的海上生产，比如《广东省水路运输管理实施办法》、《山东省水路交通管理条例》等。一般意义上讲，"渔船从事辅助施工运输"系指为施工作业提供人员交通，材物料、施工器械设备运送、施工船舶供水加油、拖带无动力工程船移位等运输服务而不直接进行主体项目施工作业的船舶，对水上水下施工作业起到后勤安全保障及协助施工作用，是水上水下施工作业重要的辅助部分。其主要形式有：施工交通船、供水船、供油船、砂石料运输船、水泥运输船、施工器材运输船等。从水上安全监督管理的范畴上讲可归类为"渔业船舶从事营业性运输"来进行管理。渔船从事营业性运输生产，须按《中华人民共和国水路运输管理条例》的规定办理运输许可证。针对这样的情况，从提高涉海作业人员对沿海环境认识的角度、从沿海开发的经济性以及沿海开发对经济社会发展稳定大局考虑，海事部门应推动地方政府通过立法来准许渔船参与海上施工，根据《中华人民共和国水路运输管理条例》渔船参与水上施工需办理经营许可，对满足要求的渔船参与海上施工海事监管过程中应采取以下监管措施：①严把准入关，在渔船参与海上施工过程中应狠抓源头管理，在施工手续办理初期即召集对渔船质量监督个参与施工过程风险控制具有管理经验的海事、渔政、船检、气象等部门召开评审会，针对渔船的特点对拟参与施工渔船进行筛选，选取船况较好的渔船。②完善渔船通信导航设施，施工渔船需经过临时性简化检验，按规定配备两台VHF，有GPS导航系统（船用AIS-ClassB或小型船舶监控系统），便于对渔船的航行过程进行监督。③开展渔船船员培训，渔船船员的船舶操纵技能通常较为熟练，比较缺失的能力在于施工作业安全，建议在施工前由相关单位对渔船船员进行培训以提高作业技能和提升安全意识。
2、加强监督，抑制内河船参与海上施工
内河船的抗风能力较弱，根据《内河船舶法定检验技术规则》的相关规定，内河A级航区的船舶最大波高为2.5米，对应蒲氏风级5级，而南通沿海即使正常天气风力也在5-6级，可见内河船并不适合在海上航行作业，加上稳性不足、储备浮力较弱、结构强度弱、通信导航设备不健全、救生设备不符合海船要求等原因，一旦放开内河船参与海上施工必然会给沿海海事监管带来重大安全隐患。对于内河船经常出现的海上运输砂石料环节应强化跨地域合作，砂石运输船源头海事部门狠抓源头管理，航行经过水域属地海事部门对于发现违规航行的内河运输船应对其行政处罚，并通知船籍港和始发地海事机构。砂石运输目的地海事部门在对砂石运输船强化管理的同时应对砂石使用单位进行监督管理，对海事管辖范围的施工作业单位应要求其将砂石运输船纳入公司安全管理体系要求其雇佣符合相关规定要求的船舶开展海上运输，若砂石采购单位不在海事管辖范围，因和负有安全管理职能的相关部门加强协作，封堵内河船运输砂石的入口。
对于在滩涂作业中使用内河船进行吹填等作业时确实找不到符合要求的海船，从发展大局考虑若确实需要使用内河船的可以按照交通运输部海事局07年专项整治工作中过渡条款的做法，由施工地人民政府协调相关海事部门、船检机构制定本区域在一定过渡时期内的临时性简化检验、配员要求，限定不能完全满足海船规范和配员要求的船舶在固定区域内作业，加强施工单位安全监管主体责任，以更高标准的要求对待施工内河船，待工程结束立即责令其返回内河水域。
3、严格监管，严打配员不足
据统计，船舶海难百分之九十以上是由人为因素造成，人的因素是海上通航安全的关键所在。现实生产中有船东认为施工船通常在港内作业，或者海岸钱附近作业，航线比较单一、航程也比较短，和长途运输货船相比危险性相对较少，即使偶尔被海事部门发现一次，罚款额与聘请船员相比，还是大有利可图，从而导致了较多施工船舶配员不足。
实际情况下由于施工船航行时间相对较短，在航行中发现其配员不足相对较难，所以船东更容易蒙混过关，然而施工船所在水域不管是船流量较大的港区水域还是浅滩密布的近岸水域通航环境相对长途商业运输航线更为复杂，所以更需要数量和能力合格的船舶操纵人员，各级海事部门应加大动态执法力度，狠抓配员不足违法行为。