环境损害评估:国际制度及对的启示

　　摘要:随着全社会对资源环境稀缺性和环境价值认同的不断深入，世界各国从污染防治和生态环境保护实践中逐渐形成并健全了环境损害评估制度．环境损害评估的实践活动在科学研究层面对环境法学、环境经济学、环境科学、环境工程等相关学科的发展提出了新的挑战;在应用层面不断推动相关法律法规、技术方法、工作机制、程序导则的形成和完善．在比较分析美国、欧盟、日本等环境损害评估国际实践经验的基础上，明确了环境损害评估相关概念、内涵与范畴，系统梳理了各国相关法律法规、工作机制、技术导则、评估方法、资金来源以及沟通协调等制度内容．当前我国环境损害评估理论和实践都处于起步阶段，结合我国当前严峻的环境形势和社会经济发展阶段特征，借鉴国外先进经验，提出了我国环境损害评估的定位和发展方向，对探索适合我国国情的环境损害评估制度具有重要意义．

　　关键词:环境污染;损害评估制度;美国;日本;欧盟;自然资源

　　当前，环境污染事件在世界范围内频繁发生，2010年发生的美国墨西哥湾漏油事件、2012年广西龙江河突发环境事件以及近年来国内频繁发生的铅污染事件，给人类生命财产、自然资源和生态环境造成巨大损害，由于环境污染损害危及海洋、陆地、河流、地下水、环境空气等各类环境介质，损害范围包括健康、财产、文化、资源、环境等各个方面，造成环境污染损害评估的研究和实践涉及环境法学、环境经济、环境伦理、环境管理、环境政策、环境社会等人文社会科学领域，以及环境监测、环境化学、环境工程、环境风险、环境健康、污染生态等自然学科和工程领域．因此，准确量化环境污染造成的损失和环境保护带来的收益一直是环境经济、环境管理、环境科学等环境学分支学科关注的重点领域和热点．构建完备的环境损害评估制度体系并不断改进评估技术方法，已成为各国环境保护实践的重要前沿方向，同时也是推动环境管理方式转变的一项基础工作．

　　发达国家在自身环境保护发展历程中逐渐形成了独特的环境损害评估制度，将环境损害相关立法及管理模式、损害评估方法与技术导则、资源环境价值理念和自然文化传统融为一体，演进出健全的资源环境保护和环境权益保障体系．美国、日本、加拿大、澳大利亚及欧盟等国家和地区都结合当地社会经济环境发展的阶段和特征，开展了丰富的环境损害评估理论研究和实践应用，对环境损害评估的定义、目标、对象、内容都做出了明确界定，成功地形成了类型各异的基于污染者付费原则的环境损害责任制度．相比发达国家来说，我国当前仍处于快速工业化和城镇化的关键时期，频繁发生的环境污染事件引发的环境私益损害赔偿还远不到位，环境公益损害的评估与赔偿仍无人问津．因此，充分借鉴国外发达国家开展环境损害评估的实践经验，基于我国当前的环境形势和社会经济发展阶段特征，构建符合我国国情的环境损害评估制度，对于抑制恶性环境事件发生，确保环境污染损害的公私权益得到足额赔偿，维护环境公平正义具有重要的现实意义．

　　1、环境损害评估定义

　　清晰定义环境损害，并对环境损害的主要内容、涉及范围和重点关注对象做出说明，是顺利开展环境损害评估和实现污染防范、责任追究和损失求偿目标的重要前提．一般认为，环境损害包括环境私益损害和环境公益损害两部分，西方国家称之为传统损害(traditionaldamage)和资源环境损害(environmentaldamageassuch)．日本学者将环境污染导致的损害分为舒适性问题和公害问题两大类，并给出了金字塔型的层级关系．然而，当环境损害评估的实际评估目的、对象不同时，所关注的环境损害对象、程度和范围往往有较大差别．因此，笔者尝试基于实际面临问题及需求对环境损害进行概念区分．从最宽泛的角度看，环境损害可以概括为任何人类活动对生态环境和社会经济体系造成的负面影响，这种负面影响的一部分可能在现有科学技术水平下能够被感知和量化，另一部分损害虽然实际上发生了，但由于没有对社会经济、人群健康或生态环境造成可察觉的损伤还不能被人类清晰认识．从广义上讲，环境损害(广义)可定义为任何自然环境系统扰动所造成的社会可感知和量化的损害，包括可以明确量化健康、财产、社会经济和资源环境损害，也包括对整个人类社会和自然生态系统的隐性损伤，也可以称之为全社会损害．环境损害(中义)可定义为由于环境污染物质排放或其他人类活动导致环境参数变化所造成的现行相关法律所主张的，可量化的对人体健康、社会经济和资源环境的损害，包括公益损害和私益损害两部分．环境损害(狭义)可定义为由于人类不当活动导致的对资源环境本身的损害，不考虑对人身健康、财产等部分内容．广义的环境损害一般在统计环境污染导致的社会经济损失中使用，如绿色GDP核算、重大环境事件损失分析．中义的环境损害一般用于对污染者的责任追究、损失求偿．狭义的环境损害往往只是针对污染行为对资源环境本身损失的量化，在环境公益诉讼中使用．基于实际开展的环境损害评估和赔偿实践活动，可以将环境损害分为人身健康、社会经济和生态环境损害3大类，其中人身健康损害又可以划分为显性健康损害、隐性健康损害、未来预期健康损害和精神损害等;社会经济损害可划分为直接经济损失、间接经济损失和社会影响损失等;生态环境损害为资源环境价值损失，从基于恢复的角度可分为污染清理和修复费用、生态环境恢复和资源环境服务损失等部分．环境损害评估是指针对指定环境污染行为，采用严谨的措施或法定的方法和程序对环境损害进行科学合理的量化评估的过程．与环境损害的概念类似，环境损害评估的概念与范畴跟评估对象、法律依据、主张领域等密切相关，根据污染源、损害受体、评估方式等不同可分为各种类型．但要形成完整的环境损害评估制度则必须有明确的法律条文依据、完善的评估技术方法标准和全社会较强的环境意识，3个方面缺一不可，法律法规方面可清晰界定各方权责关系、明确评估工作机制和损害赔偿的途径和方式等，是环境损害评估的基础依据;技术标准方面对评估的方法、程序、流程等进行详细规定，是环境损害量化和评估结果可信的关键环节;环境意识提高确保了评估过程中信息公开、公众参与和关切，是顺利开展环境损害评估的重要保障．

　　2、环境损害评估制度国际经验

　　由于各国发展阶段面临的主要环境问题及应对策略各不相同，环境损害评估在世界各地也呈现出多元化的特征．这种差异性最明显体现在各国针对环境损害的范畴界定和应对措施的区别上．环境损害评估在美国称之为自然资源损害评估，欧盟和加拿大称之为环境损害评估(environmentaldamageassessment，EDA)，日本把环境污染损害称之为“公害”．下面分别介绍美国、欧盟、日本和的环境损害评估制度和实践进展情况．

　　2.1美国

　　美国是世界上第一个建立完备环境损害评估和赔偿制度的国家，但早期的环境损害，包括传统损害和资源环境损害，都是主要依靠普通法来解决问题．但随着一系列恶性环境事件的频繁发生，引起社会各界对环境破坏的密切关注和公众的强烈不满，20世纪70年代开始，美国开始有专门的环境立法主要针对生态环境损害进行严格责任追究，并在随后的20a建立完善的生态环境损害评估与赔偿的相关立法、工作机制和技术体系，并随着环境形势的变化和结合环境损害应对实践经验不断改进．由于美国最具特色的经验是创造性地构建了一套完整的自然资源环境损害评估制度，这里主要介绍美国NRDA相关内容．

　　美国NRDA主要针对石油类物质泄露、危险固体废物不当处置和有毒有害物质排放这3种主要类型的环境污染事件造成生态环境损害的评估．在美国联邦层面，《清洁水法》(CWA，1977年)、《综合环境反应、赔偿和责任法》(超级基金法，CERCLA，1980年)和《石油污染法案》(OPA，1990年)为3部最主要的环境损害响应和责任追究法律．其中CWA主要针对石油和有害物质排放污染水体造成环境损害的评估与赔偿，CERCLA主要针对危险固废和有害物质的不当处置造成的场地污染和资源环境损害进行应急响应、责任追究和治理恢复，OPA主要针对油类物质泄露进行处置和求偿(图3)．3部法律中，CWA和CERCLA主要针对资源环境损害，而OPA则对损害评估和求偿的范围作了较大的扩展，不仅涉及环境公益损害，还涉及较为宽泛的环境私益损害评估与赔偿．

　　根据美国联邦CERCLA和OPA等法律，美国内政部(DOI)、商务部(DOC)、农业部(USDA)、国防部(DOD)、能源部(DOE)、州政府、印第安部落组织以及外国政府可以作为自然资源受托人开展在美国早期的NRDA中，无论从基本理念还是实际工作上都存在认识不足和缺陷，但随着对问题认识的不断深入，经过几千个NRDA评估实际案例，美国从立法修订、技术方法和组织实施方面都在实践中不断改进和完善，现行的美国NRDA经验已经相当成熟并广范为世界其他地区所借鉴．美国NRDA主要包括4个阶段:预评估期、评估计划期、评估期、后评估期．预评估的工作是确定自然资源或者服务是否受到了损害，这一阶段的工作还包括响应机构或其他人将事件通知受托人、启动必要的应急行动、进行必要的取样试验、对处于危险的自然资源或资源的服务进行初步确认和评估．如果预评估阶段的结论显示应进行损害评估，则评估者应制定评估计划，受托人在制定评估计划时，应选择采用的评估类型．评估计划制定后，受托人应针对计划中所选择的不同的评估类型采取不同的执行方式，由此进入评估期．在此阶段要进行损害因果关系判定、自然资源损害的判定与量化，在损害确定后，通过确定“基线”服务，量化受损害资源提供的服务数量和质量相对于基线状态的减少程度．评估结束后，受托人应编写由预评估筛选确定、评估计划和有关信息组成的评估报告，且应向潜在责任方提交交纳损害赔偿金和评估费用的书面要求，将评估报告作为其附件．资源对等法、服务对等法、等值分析法等替代等值分析法，是NRDA常用方法，已经在美国的具体环境损害案例中得到成功应用，目前欧盟也在其成员国国家中推广使用．