区域环境管理机制探讨

　　摘要：区域环境管理与合作有助于从区域的角度出发解决污染问题以及由于跨界污染引发的利益冲突和纠纷;同时由于区域管理可以从整体上协调，有助于在区域内有效配置环保投资使其效益最大化，并推进整个区域的协调发展。从属地控制过渡到区域管理是环境管理制度发展与变革的方向之一，构建合理的区域环境管理与合作机制至关重要。作者在总结国外已有经验的基础上讨论了区域环境管理的关键因素与制度安排，结合在区域环境管理与合作实践中存在的问题分析其受制条件，提出构建区域环境管理与合作机制的几点思考。

　　关键词：区域管理;跨界污染;环境管理机制;合作

　　1、我国实施区域环境管理与合作的制度需求

　　1.1环境管理体制属地特征与环境问题区域性特征的冲突

　　政府环境管理体制包括决策、执行、反馈等运行机制，其核心内容是关于环境保护监督管理机构的行政权力的划分和行政职能的配置。当前我国对于环境管理的行政职能划分是操作层面归于地方政府，主要职责包括执行政策、监督管理、编制规划、进行环保执法等具体事项;而国家环境保护部主要负责协调监督。我国环境管理机制具有很强的属地特征，采用传统的行政区划为环境管理行政单元。

　　《环境保护法》第十六条关于“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的法律规定体现了我国环境管理普遍采用一种传统环境管理方式即属地模式，亦即:地方各级政府环境保护部门将本辖区内的环境问题，不分行业、不分领域、不分类别均纳入本辖区政府环境保护部门管理范围内。这种环境管理模式以行政区划为特征，也是世界各国最早普遍采用的政府环境管理模式。尽管地方政府环境保护部门具有信息优势，对于本地区的环境问题比较了解，能够有针对性地制定和实施相关政策，但也存在很多问题，包括跨区域管理困难，缺乏部门协调等。

　　环境问题具有很强的区域性，在一定的地域空间具备整体性，污染问题与污染传输本身不受行政辖区界线的限制，大气污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题多为跨行政区划的环境问题。尤其是大气污染问题，污染物可通过介质在不同的行政区划间扩散、反应与传输，将局地污染扩大到区域，造成污染外部性。但环境管理的属地特征与污染的区域特征之间存在着矛盾，无法解决跨界污染问题以及由此而引发的环境冲突。

　　首先，由于属地管理只能对辖区内的污染源进行管理和行政执法，但环境质量却不仅受本地污染源影响还同时受外来影响，如不存在良好的科学研究的问题识别基础和充分的协调合作，则难以实现环境保护目标，导致地方政府各自为政甚至产生地方保护主义。经济合作与发展组织(OECD)公布的《OECD环境绩效评估》报告(2007年)提出，“环境政策实施的最大障碍在地方”，因为“地方领导的政绩考核目标、提高地方财政收入的压力和对当地居民有限的责任与义务，都使得对经济发展的考虑优先于环境问题”。与美国的联邦环保署(EPA)以及各州地方环保部门的分权责任明确相比较，我国现行的环境管理模式在设计上没有做到中央政府与地方政府在环境保护工作方面的权责制衡。各层级机构由于利益分野使其环保行为存在很大差异，简单将其行为模式看成具有一致性将使得相关政策在具体操作上存在很大的实施困难。例如，当前的政绩考核体系未能有效纳入环保绩效指标，在经济增长的压力和“诱惑”之下，加之各级地方政府官员任期相对较短，地方政府和官员基于局部利益的“理性选择”就可能以无视环境代价的方式去发展经济，因而无法实现区域性的环境经济协调发展。

　　其次，行政管理的局地特征也不利于地区之间环境保护工作的协调开展。区域内各行政辖区之间由于经济发展水平、资源禀赋、政府环保意识等多方因素存在差异，将使得各自的环境保护行为存在差异，资金投入和环境管理力度也不均衡。区域间的环境行为相互影响，而环境质量的改善又具有比较明显的公共产品性质，有很强的溢出效应，如果相关管理制度安排和政策手段不能有效体现这类溢出效应，则一方面导致地方政府在追求局部利益目标下的区域不可持续发展;另一方面，无法对有效的环境管理行为提供持续性的激励，影响环境改善行为的不断改进。环境保护行为存在的正外部性和污染的负外部性无法体现在相关制度和政策安排中，造成政策缺乏效率，有可能使得环境绩效差的政府搭便车，管理力度强的地方效果不能最优，从而挫伤一些地方政府保护环境的积极性，减少环保资金的投入。

　　由于外部性造成的非效率和不公平将影响区域利益最大化，同时也使得环境保护工作的目标、实现途径与实际效果难以一致。

　　基于区域范围的环境科学研究机构的缺失也使得相关的管理信息基础薄弱，无法制定出费用有效的污染治理措施和管理路径，会进一步加剧上述的各类冲突。

　　1.2实施区域环境管理与合作的优势

　　国外实践经验表明，区域环境管理与合作机制可从整体出发，整合子辖区的利益，明确权责，通过协调最终使得区域的环境质量共同改善，实现区域环境质量改进的费用有效性。以美国为代表的很多发达国家已率先打破拘泥于行政区划的环境管理模式，实现了环境污染的局地控制与区域管理的整合。

　　在解决区域大气污染问题方面，南加州海岸空气质量管理区(SouthCoastAirQualityManage-mentDistrict，以下简称SCAQMD)的管理模式同时兼顾多个污染物与多地区的统一管理，在空气质量改善方面取得了卓越的成效，同时也缓解了该地的污染受区和污染重区(Orange县与洛杉矶)长期存在的环境、发展矛盾。而在解决复合污染问题方面，臭氧传输协会(OTC)基于臭氧的形成机制和前体物反应、传输模型的科学认识，对NOx和VOC进行组合控制，解决了美国东北部地区臭氧达标难的问题。而在以国家为子单位的区域范围，依托于《日内瓦公约》的欧洲环境管理合作是较好的典范。它规定了污染减排的国际合作的基本原则，同时还建立了一个整合科学研究和政策制定的框架，成为国家间控制和减少跨界污染问题框架方面的典范，并在其创建与发展过程中促进了不同的政治体制的国家之间的合作，并因此成为政治变动中的一个稳定因素，为国际环境法的制定和公约履行提供了很多有益的经验。

　　区域管理与合作有助于从区域的角度出发解决污染问题以及由于跨界污染引发的利益冲突、纠纷;从区域整体的角度确定目标、制定规划、确定行动方案并从整体上协调，促进了环保投资的效益最大化;不仅如此，由于在区域管理制度安排下，可以同时考虑合作与补偿，从而能够为各相关利益方提供切实的激励，有利于激励区域内的环境保护行为的改进。

　　例如，SCAQMD包括了4个县区，其中的污染受区和污染重区(Orange县与洛杉矶)之间的矛盾由来已久，特别是污染影响区即便通过自身的严格排放控制仍然无法达标，需要处于上风向的污染输出区配合治理，而对于污染输出区，在同等的治理成本条件下，治理高架源与面源最终造成的其他县区空气质量改善效果差异很大，借助于区域管理机构的协调，将能根据污染治理成本和污染治理效益的差异制定整合的规划和目标，从而使SCAQMD大区下治理效益达到最优水平。

　　区域管理、合作的另一个优势在于能够整合多方的信息，在一个共同框架之下进行科学研究合作与技术推广，一方面利于成本节约，另一方面有利于科学认识基础的共同加强。例如，在《日内瓦公约》合作框架下，研究机构“欧洲空气污染长距离传输监测与评估机构”(Europe(UNECE)/Co-operativeProgramforMonitoringandEvaluationoftheLong-RangeTransmissionofAirPollutantsinEurope，以下简称EMEP)和“效果研究工作组”(EffectsWorkingGroup)为公约提供关于排放、扩散和影响的最新科学成果以供决策参考，并根据政策部门提出的新目标，给出新的不同情景的模型模拟结果，使得环境管理目标制定更加有科学性，达到公约的真正目的;同时EMEP还通过其科研工作为各国的环境状况、环境管理进程等提供了关键的信息，增强了各国的环境管理能力和国内公众参与能力。

　　我国当前采取的属地管理模式与环境问题的区域性特征相悖，实施区域管理及合作是更为合理有效的出路，基于上述认识，实现环境管理从局地到区域的转变应是我国环境管理制度变革的方向之一。

　　构建合理有效的区域环境管理体制与合作机制受到越来越多的关注，下面将进一步清晰界定区域环境管理的概念、内容与范围，并在总结国外已有经验的基础上讨论区域环境管理的关键因素与制度安排。

　　2、区域环境管理

　　2.1概念界定:跨界污染与区域环境管理

　　最初区域环境管理的提出与制度建立主要服务于区域污染控制与跨界污染纠纷问题的解决。某一行政区划单位境内的空气污染、水污染、辐射污染和一定程度上的土地污染都可能超越行政区划的边界，影响到其他行政区划单位，上述污染造成的环境问题均是区域性的。这里的跨界污染是指污染物物理意义上的跨界，而不包括由于资源消耗型产品的贸易、废弃物转移和污染工业的转移造成的污染跨界转移。属于同一“环境区域”(如“水流域”和“空气流域”)的行政区域之间跨界污染问题可能是单边性的，例如两个行政区域是单一地由一方扮演“接收者”另一方扮演“排放者”，也可能是各个行政区划都同时扮演两种角色，这使得该区域内的环境管理十分困难，无论是接收方还是排放方都很难独立解决跨界污染问题。首先，排放方可能会不考虑污染接收方的影响而拒绝支付巨大成本来治理界内的污染排放;其次，接收方可能无法获得对排放方境内的污染源进行管制或政策执行的权限，使得无法对排放方的排放行为进行约束，通常情况下，跨界污染会直接导致各行政区之间的环境纠纷。

　　区域环境管理有广义和狭义的两种内涵。狭义地讲，区域环境管理指的是一种正式的环境管理制度安排，即在区域的尺度上建立起统一的管理机构对区域内的环境问题进行全面的管理，包括单一环境问题以及复合污染问题。广义地讲，区域环境管理这个概念则可以涵盖正式的区域环境管理制度和区域合作两种方式。本文所述是有广义内涵的区域环境管理，包括区域间的环境合作和跨区协调。

　　2.2功能界定:区域环境管理内容

　　区域管理合作需要解决当前常规管理方式(属地管理)不能解决的问题。需要明确的是，跨界污染本身的问题不在于“跨界”而在于“界”，人为设定的行政区划和管理机构安排将环境的一体性破坏而派生出跨界环境问题是区域环境管理的内容。因而，归根结底要通过调整与变革制度来解决，而不是单纯的区域污染治理。

　　区域管理范畴应该在区域环境管理立法的基础上，包括区域范围内的总体环境目标和单项质量标准制定，基于环境绩效和经济贡献结合考虑的排放指标分配、污染治理责任划分、区域范围内的信息统筹和科学研究、并在整体范围内实现有效的总量控制目标、污染治理行动的执行、环境行为的监督和环境质量的监控等，从而协调解决跨界污染问题以及应对突发环境事件。

　　2.3主体界定:区域环境管理范围

　　区域环境管理首先不可回避的是区域的划分。

　　区域管理或合作主体由区域内的“地方行政单元”组成，不同的地方行政单元的确定将依据其经济合作纽带关系、地理区位关系、污染问题分布等因素来组合或划分。

　　针对区域空气污染问题，一般有两种划分方式。

　　一种是根据特定污染问题的区域特征来划分，如美国最初的OTC控制区包括臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区。我国针对二氧化硫与酸雨污染问题划出的“两控区”也属类似情况。第二种是按照生态环境的地理特征，比如环境介质流动和污染传输方式来划分。如美国根据空气流动特征将大气品质区(AirBasin)作为区域管理单位的一个划分标准，将全国划分为若干个大气品质区进行管理，其中成效最卓著的是南加州区大气区。

　　大气品质区常见的定义有:1)由于地形、气象和气候的原因而共享同类大气的地区;2)由于地形构造和气候条件的限制，使得大气流动量较小的地区;3)大气条件和气象特征类似(如混合层高度和风场既在同一数量级，其结构特点也相同)的地区。该划分方式有利于解决跨区域交叉污染突出、区域复合污染严重的大都市群环境问题。

　　3、国际经验总结及区域管理与合作的关键因素识别

　　3.1美国南加州海岸空气质量管理