论环境污染责任保险法律体系的构建
2022-06-09
【论文摘要】我国2007年以来的试点已证明，未形成起码的法律体系，环境污染责任保险事业的建立必然陷入"叫好不叫座"的僵局。2014年修订通过的《环境保护法》仅新增了鼓励投保条款，未能打破上述僵局，但已宣告我国环境污染责任保险立法新阶段的开始。未来应建立三个板块组成的环境污染责任保险全国性立法的体系。当务之急是尽快研究制定《环境污染责任保险法》，并在《大气污染防治法》等环境单行法修改中适时规定强制投保条款。
【论文关键词】环境污染责任保险法律体系
我国2007年以来开展的环境污染责任保险试点实践已陷入了"叫好不叫座"的僵局，其关键原因是环境污染责任保险法律体系远未形成，无法有效引导和规范该类保险市场的建立，以发挥其环境、经济、社会综合效益。曾寄希望于《环境保护法》的修改能为该法律体系的建立提供基石，但2014年4月修订通过的《环境保护法》仅新增"国家鼓励投保环境污染责任保险"的原则性规定。虽经环境保护部和有关学者多方建议，但2014年9月国务院法制办公布的《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》并未设计环境污染责任保险条款，而该法是新环保法时代首部修改的环境单行法，其示范效应不可小视。难道我国的环境污染责任保险立法就此止步？立法起草者就此问题的主要顾虑是什么，究竟是否有必要？《环境保护法》修订后，如何构建环境污染责任保险法律体系？本文以下试讨论之。
一、环境污染责任保险的试点僵局须立法来打破
环境污染责任保险是环境污染侵权损害赔偿责任保险的简称，指以被保险人因污染环境而应向受害人承担的环境侵权损害赔偿责任为标的之责任保险。①环境污染责任保险最早是由公众责任保险（ComprerhensiveGeneralLiability，CGL)发展而来的。但是，无论美国的公众责任保单，还是欧洲普遍适用的第三者责任保单，一般均将"因液体、气体、酸性物质和其他废弃物的排放、释放、扩散或逃逸而造成的伤害或损害"排除于保险责任范围之外，除非这些损害是"突然地和意外地"发生的。②直到1974年，英国推出了环境损害责任保单（EnvironmentalImpairmentLiabilityBritishPolicy),可以为"累积、继续、协同、潜伏性的污染"提供保险。③欧盟委员会2008年发表的一份研究报告显示，近年来，环境污染责任保险已经在欧美国家得到了较广泛运用，已发展出以附加险等方式将所承保风险扩展至被保险人自有场地的污染清理责任，甚至开始涵盖欧盟2004年所规定的"纯"环境损害的赔偿责任。④环境污染责任保险具有以市场机制补充环境风险的传统单一行政监管、分散被保险企业环境损害赔偿风险、保障受害人及时获得相对充足的补偿、为污染预防和清理措施快速筹集资金等综合效益。柯泽东教授就认为，污染责任保险具有事先预防的功能，可以实现间接遵守法律的目的，达到管理危险、分散损失的效果，可以增进被保险人控制污染危险的自主意识，鼓励被保险人通过增加污染防治设备投资以降低保费而激励企业更加慎重的发展。⑤
2007年12月4日，正是认识到环境污染责任保险潜在的巨大作用，原国家环境保护总局与中国保险监督管理委员会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发〔2007〕189号），拉开了环境污染责任保险试点工作的序幕。据统计，截止2011年底，浙江、上海、内蒙古等14个省区市共有2167家企业和3314艘船舶投保了环境污染责任保险，保费总额达31160.73万元，承保风险额达172.31亿元，已经赔付案件57起，赔付总金额503.15万元（其中含山西估损赔付额8万元）。
然而，目前试点实践已陷入僵局。表面上，不管是政府还是保险业界，对环境污染责任保险制度的推行都表现出比较积极的态度，但是试点近7年来，却不尽人意地出现了呼声高但实施的效果不理想的窘境。一方面，企业投保积极性不高，"虽然国家出台了很多鼓励企业购买环境污染责任保险的规定，但企业为了节约成本，投保此项保险的企业甚微"⑦另一方面，环境污染责任保险难以形成规模效应，从而严重阻碍了其上述综合效益的发挥。稳定、真实、足以形成起码规模的市场投保需求的缺乏，必然导致产品固定成本的畸形分摊；不符合大数原理的产品价格难以对潜在投保企业产生足够吸引力。而购买企业越少，则产品越难开发，市场机制越难建立并发挥应有的作用，供需之间形成了僵持和恶性循环的态势。笔者在实地调研中发现，由于缺乏高环境风险企业强制投保的法律依据，加之当前环境污染侵权赔偿案件立案难、胜诉难、执行难的实际司法环境，企业往往没有真实的购买需求；各地已参保企业中，大部分是由政府部门动员的，保费往往一刀切，未能基于企业环境风险的实际情况而逐案评估厘定；而保险公司事实上根本没有客观、科学、相对统-的风险评估方法；参保企业大都碍于政府部门的面子才投保，经常是投保一年后不再续保，企业投保的内动力严重不足。⑧
认识到打破环境污染责任保险试点僵局的必要性和紧迫性，2013年1月21日，环境保护部与中国保险监督管理委员会联合印发的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发[2013]10号），在没有法律依据的情况下，尝试以政策性文件强行推动环境污染责任强制保险。而地方各级环境保护部门却苦于只能层层转发上述文件，难于为能有效解决前述环境污染责任保险试点僵局找到行动力。究其原因，强制的投保义务哪能离开法律的明文规定？正如外经贸大学保险系曾立新教授基于美国环境污染责任保险历史考察所得出的基本判断："美国的环保立法过程以及环境保险的发展证明，如果没有相应的环境立法，或者环境立法对于污染者的责任规定过轻、过松，不仅不利于污染防治，也不会产生对环境污染责任保险的有效需求。⑨
上述2007年以来的试点实践已至少暴露出如下困境：环境污染责任保险产品设计缺乏公平性、科学性、多样性；潜在的被保险人缺乏足够的、真正的、持续的投保意愿；所承保的环境风险的评估、保费的厘定、保中的有效风险监管与防范、理赔中的损害鉴定评估等环境污染责任保险的市场化运行所必须的第三方辅助机制未能建立；第三方辅助行为的从业准入、从业规范、业务开展的技术标准指南、公平从业监管及违法责任规则严重缺失；环境污染责任保险合同关系调整所必须的特色性法律规则紧缺；须强制投保的环境高风险的行业、工艺、设备、设施的配套目录缺失等。如何解决前述问题，以打破环境污染责任保险试点当前所遭遇的僵局，众矛头已直指立法。可以说，我国未来能否构筑起一个内容丰富、体系完善的环境污染责任保险法律体系，对于培育和发展我国的环境污染责任保险事业具有举足轻重的意义。
二、《环境保护法》修订未能打破环境污染责任保险的僵局
截止2014年《环境保护法》修订通过前，就环境污染责任保险立法而言，我国全国性立法和地方立法虽都有所涉及，但现有立法总体上呈现出数量较少、条款分散、倡导性条款居多、专门性立法稀缺、环境污染责任保险市场运行规则不完整的特点。虽然环境污染责任保险的中央立法已涉及海洋船舶油污、危险化学品内河航运污染、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产资源勘探开发、太湖流域污染防治5个具体领域，但从法律渊源类型的多样性、规范内容的相对具体化、程序规则的相对可操作性等角度进行综合比较，只有海洋船舶油污领域的立法尚能基本满足环境污染责任保险实践的最低需求，该领域的现有立法包括：海洋环境保护法》第66条有关建立船舶油污保险的倡导条款，《防治船舶污染海洋环境管理条例》有关行为人取得船舶油污损害民事责任保险或者取得财务担保的行为规范专条（第53、54条）和法律责任专条（第73条），以及交通运输部的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》。没有法律责任的法定义务形同虚设，除前述海洋船舶油污领域外，仅有《危险化学品安全管理条例》设计了法律责任条款，瑠而其他三个领域的立法技术仅停留于宣示性立法的初级水平。
就相关地方立法而言，自2008年《沈阳市危险废物污染环境防治条例》规定鼓励环境污染责任保险的条款以来，瑏全国范围内的地方立法数量上已超过了20件。立法形式包括地方法规和地方政府规章，但绝大多数条款仅为鼓励性、原则性、不具操作性的规定。2012年以来，个别地方已经尝试超越全国性立法，探索环境污染责任强制保险的地方立法。2012年9月27日湖南省人大常委会制定的《湖南省湘江保护条例》，该条例第44条第2款规定：湘江流域涉重金属等环境污染高风险企业应当按照国家有关规定购买环境污染责任保险。"但该条规定仅属于一种"预备"立法，一旦将来国家制定相关强行立法，则可以转引适用，若没有全国性的强制投保立法，则只是一个"睡美人"条款。2013年11月29日陕西省人大常委会制定的《陕西省大气污染防治条例》，该条例第21条第2款明文规定：省环境保护行政主管部门根据区域环境敏感度和企业环境风险度，定期制定和发布强制投保环境污染责任保险行业和企业目录。"该法已于2014年1月1日起实施，但没有健全的法律体系支撑的该条款之实际执行效果令人怀疑。
笔者曾主张修改《环境保护法》时应明文规定国家建立环境污染责任保险制度，并明确列举需要强制投保的情形及其违法责任。然而，《环境保护法》修改的前三次审议稿均未涉及环境污染责任保险制度。虽然环境保护部曾于2012年10月29日首次以不同寻常的方式在其官网上公开其致全国人大常委会法制工作委员会的《关于报送对<环境保护法修正案（草案）>意见和建议的函》，以表达对全国人大环境与资源保护委员会于2012年8月提请全国人大常委会审议的《环境保护法》修正案草案（一审稿）的"悲观"，也曾建议增
加规定"环境保险"但直到2014年4月，起草部门才将环境污染责任保险条款首次写入《环境保护法》修订草案二次审议稿（即四审稿），最终修订通过的《环境保护法》新增的第52条首次在我国环境基本法中明文规定："国家鼓励投保环境污染责任保险"。
【论文关键词】环境污染责任保险法律体系
我国2007年以来开展的环境污染责任保险试点实践已陷入了"叫好不叫座"的僵局，其关键原因是环境污染责任保险法律体系远未形成，无法有效引导和规范该类保险市场的建立，以发挥其环境、经济、社会综合效益。曾寄希望于《环境保护法》的修改能为该法律体系的建立提供基石，但2014年4月修订通过的《环境保护法》仅新增"国家鼓励投保环境污染责任保险"的原则性规定。虽经环境保护部和有关学者多方建议，但2014年9月国务院法制办公布的《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》并未设计环境污染责任保险条款，而该法是新环保法时代首部修改的环境单行法，其示范效应不可小视。难道我国的环境污染责任保险立法就此止步？立法起草者就此问题的主要顾虑是什么，究竟是否有必要？《环境保护法》修订后，如何构建环境污染责任保险法律体系？本文以下试讨论之。
一、环境污染责任保险的试点僵局须立法来打破
环境污染责任保险是环境污染侵权损害赔偿责任保险的简称，指以被保险人因污染环境而应向受害人承担的环境侵权损害赔偿责任为标的之责任保险。①环境污染责任保险最早是由公众责任保险（ComprerhensiveGeneralLiability，CGL)发展而来的。但是，无论美国的公众责任保单，还是欧洲普遍适用的第三者责任保单，一般均将"因液体、气体、酸性物质和其他废弃物的排放、释放、扩散或逃逸而造成的伤害或损害"排除于保险责任范围之外，除非这些损害是"突然地和意外地"发生的。②直到1974年，英国推出了环境损害责任保单（EnvironmentalImpairmentLiabilityBritishPolicy),可以为"累积、继续、协同、潜伏性的污染"提供保险。③欧盟委员会2008年发表的一份研究报告显示，近年来，环境污染责任保险已经在欧美国家得到了较广泛运用，已发展出以附加险等方式将所承保风险扩展至被保险人自有场地的污染清理责任，甚至开始涵盖欧盟2004年所规定的"纯"环境损害的赔偿责任。④环境污染责任保险具有以市场机制补充环境风险的传统单一行政监管、分散被保险企业环境损害赔偿风险、保障受害人及时获得相对充足的补偿、为污染预防和清理措施快速筹集资金等综合效益。柯泽东教授就认为，污染责任保险具有事先预防的功能，可以实现间接遵守法律的目的，达到管理危险、分散损失的效果，可以增进被保险人控制污染危险的自主意识，鼓励被保险人通过增加污染防治设备投资以降低保费而激励企业更加慎重的发展。⑤
2007年12月4日，正是认识到环境污染责任保险潜在的巨大作用，原国家环境保护总局与中国保险监督管理委员会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发〔2007〕189号），拉开了环境污染责任保险试点工作的序幕。据统计，截止2011年底，浙江、上海、内蒙古等14个省区市共有2167家企业和3314艘船舶投保了环境污染责任保险，保费总额达31160.73万元，承保风险额达172.31亿元，已经赔付案件57起，赔付总金额503.15万元（其中含山西估损赔付额8万元）。
然而，目前试点实践已陷入僵局。表面上，不管是政府还是保险业界，对环境污染责任保险制度的推行都表现出比较积极的态度，但是试点近7年来，却不尽人意地出现了呼声高但实施的效果不理想的窘境。一方面，企业投保积极性不高，"虽然国家出台了很多鼓励企业购买环境污染责任保险的规定，但企业为了节约成本，投保此项保险的企业甚微"⑦另一方面，环境污染责任保险难以形成规模效应，从而严重阻碍了其上述综合效益的发挥。稳定、真实、足以形成起码规模的市场投保需求的缺乏，必然导致产品固定成本的畸形分摊；不符合大数原理的产品价格难以对潜在投保企业产生足够吸引力。而购买企业越少，则产品越难开发，市场机制越难建立并发挥应有的作用，供需之间形成了僵持和恶性循环的态势。笔者在实地调研中发现，由于缺乏高环境风险企业强制投保的法律依据，加之当前环境污染侵权赔偿案件立案难、胜诉难、执行难的实际司法环境，企业往往没有真实的购买需求；各地已参保企业中，大部分是由政府部门动员的，保费往往一刀切，未能基于企业环境风险的实际情况而逐案评估厘定；而保险公司事实上根本没有客观、科学、相对统-的风险评估方法；参保企业大都碍于政府部门的面子才投保，经常是投保一年后不再续保，企业投保的内动力严重不足。⑧
认识到打破环境污染责任保险试点僵局的必要性和紧迫性，2013年1月21日，环境保护部与中国保险监督管理委员会联合印发的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发[2013]10号），在没有法律依据的情况下，尝试以政策性文件强行推动环境污染责任强制保险。而地方各级环境保护部门却苦于只能层层转发上述文件，难于为能有效解决前述环境污染责任保险试点僵局找到行动力。究其原因，强制的投保义务哪能离开法律的明文规定？正如外经贸大学保险系曾立新教授基于美国环境污染责任保险历史考察所得出的基本判断："美国的环保立法过程以及环境保险的发展证明，如果没有相应的环境立法，或者环境立法对于污染者的责任规定过轻、过松，不仅不利于污染防治，也不会产生对环境污染责任保险的有效需求。⑨
上述2007年以来的试点实践已至少暴露出如下困境：环境污染责任保险产品设计缺乏公平性、科学性、多样性；潜在的被保险人缺乏足够的、真正的、持续的投保意愿；所承保的环境风险的评估、保费的厘定、保中的有效风险监管与防范、理赔中的损害鉴定评估等环境污染责任保险的市场化运行所必须的第三方辅助机制未能建立；第三方辅助行为的从业准入、从业规范、业务开展的技术标准指南、公平从业监管及违法责任规则严重缺失；环境污染责任保险合同关系调整所必须的特色性法律规则紧缺；须强制投保的环境高风险的行业、工艺、设备、设施的配套目录缺失等。如何解决前述问题，以打破环境污染责任保险试点当前所遭遇的僵局，众矛头已直指立法。可以说，我国未来能否构筑起一个内容丰富、体系完善的环境污染责任保险法律体系，对于培育和发展我国的环境污染责任保险事业具有举足轻重的意义。
二、《环境保护法》修订未能打破环境污染责任保险的僵局
截止2014年《环境保护法》修订通过前，就环境污染责任保险立法而言，我国全国性立法和地方立法虽都有所涉及，但现有立法总体上呈现出数量较少、条款分散、倡导性条款居多、专门性立法稀缺、环境污染责任保险市场运行规则不完整的特点。虽然环境污染责任保险的中央立法已涉及海洋船舶油污、危险化学品内河航运污染、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产资源勘探开发、太湖流域污染防治5个具体领域，但从法律渊源类型的多样性、规范内容的相对具体化、程序规则的相对可操作性等角度进行综合比较，只有海洋船舶油污领域的立法尚能基本满足环境污染责任保险实践的最低需求，该领域的现有立法包括：海洋环境保护法》第66条有关建立船舶油污保险的倡导条款，《防治船舶污染海洋环境管理条例》有关行为人取得船舶油污损害民事责任保险或者取得财务担保的行为规范专条（第53、54条）和法律责任专条（第73条），以及交通运输部的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》。没有法律责任的法定义务形同虚设，除前述海洋船舶油污领域外，仅有《危险化学品安全管理条例》设计了法律责任条款，瑠而其他三个领域的立法技术仅停留于宣示性立法的初级水平。
就相关地方立法而言，自2008年《沈阳市危险废物污染环境防治条例》规定鼓励环境污染责任保险的条款以来，瑏全国范围内的地方立法数量上已超过了20件。立法形式包括地方法规和地方政府规章，但绝大多数条款仅为鼓励性、原则性、不具操作性的规定。2012年以来，个别地方已经尝试超越全国性立法，探索环境污染责任强制保险的地方立法。2012年9月27日湖南省人大常委会制定的《湖南省湘江保护条例》，该条例第44条第2款规定：湘江流域涉重金属等环境污染高风险企业应当按照国家有关规定购买环境污染责任保险。"但该条规定仅属于一种"预备"立法，一旦将来国家制定相关强行立法，则可以转引适用，若没有全国性的强制投保立法，则只是一个"睡美人"条款。2013年11月29日陕西省人大常委会制定的《陕西省大气污染防治条例》，该条例第21条第2款明文规定：省环境保护行政主管部门根据区域环境敏感度和企业环境风险度，定期制定和发布强制投保环境污染责任保险行业和企业目录。"该法已于2014年1月1日起实施，但没有健全的法律体系支撑的该条款之实际执行效果令人怀疑。
笔者曾主张修改《环境保护法》时应明文规定国家建立环境污染责任保险制度，并明确列举需要强制投保的情形及其违法责任。然而，《环境保护法》修改的前三次审议稿均未涉及环境污染责任保险制度。虽然环境保护部曾于2012年10月29日首次以不同寻常的方式在其官网上公开其致全国人大常委会法制工作委员会的《关于报送对<环境保护法修正案（草案）>意见和建议的函》，以表达对全国人大环境与资源保护委员会于2012年8月提请全国人大常委会审议的《环境保护法》修正案草案（一审稿）的"悲观"，也曾建议增
加规定"环境保险"但直到2014年4月，起草部门才将环境污染责任保险条款首次写入《环境保护法》修订草案二次审议稿（即四审稿），最终修订通过的《环境保护法》新增的第52条首次在我国环境基本法中明文规定："国家鼓励投保环境污染责任保险"。