最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路

　　摘要：根据最严格环境保护制度提出的背景和被赋予的使命，可以将其理解为:在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下，为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破，以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。最严格环境保护制度的基本框架包括制度目标、制度体系、制度执行与制度考核等要素，具有阶段性与动态性、科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。长期来看，建立和完善最严格的环境保护制度是整个制度体系的刚性化和严格化，需要对当前制度体系进行整体和系统改造，对制度框架中各要素进行普遍升级，最终建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。其中，环境法治制度要成为统领环境保护全局的根本性制度，法律体系要体现生态文明建设目标要求，环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段，环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚性;环境管控制度要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进;环境经济制度要能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用，促使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整。长期来看，建立和完善最严格环境保护制度需要结合当前的环境管理能力和需求，在现有的环境保护制度框架下，将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格化，以解决目前最为突出的环境和制度问题。

　　关键词：最严格;环境保护制度;内涵;框架;改革思路

　　党的十八大明确提出“加强生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度”。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习会上强调指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。

　　党的十八届三中全会进一步围绕生态环境保护体制改革、加快生态文明制度建设作出了具体的战略部署，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。

　　这是党和国家面对严峻的环境形势，确保生态环境底线不被逾越，用制度保护环境，从根本上推动生态系统保护和环境质量改善，从而推动实现生态文明建设和美丽中国宏伟目标的重大决策。认识和理解最严格环境保护制度的内涵，提出未来的改革思路和方向，有助于决策者更好地构建国家环境治理体系，通过环境保护顶层设计，推进环境保护制度改革与调整，推动环境管理战略转型，真正发挥环境保护保障生态文明建设的作用和使命。

　　1、最严格环境保护制度的内涵

　　1．1关于最严格环境保护制度的主要争论

　　虽然“最严格环境保护制度”是党中央文件中的正式表述，但是对于最严格环境保护制度是什么、其内涵和基本要素是什么，当前并没有权威的界定和解释，不同部门、学者存在不同的认识和争论。焦点主要集中在如何理解“最严格”、“最严格环境保护制度的调整范畴”等。

　　如何理解“最严格”?有观点认为，这主要是为了表达政府的决心和态度，即通过实施一系列刚性的、严格的措施，解决资源环境问题，是一种符合中国语言习惯和思维方式的非科学表述。也有观点认为，最严格的环境保护制度主要在于是否体现出了相比较过去更为严格的法律法规、相关标准，是不是更接近于国际先进水平、有没有采用更刚性的政策手段，同时，“最严格”还应当具有清晰明确的目标指标。还有观点认为，“最严格”体现的是一种底线主张，即生态环境已经退化到阈值底线，实行“最严格”的环境保护制度是为了确保阈值底线不被逾越和突破。

　　如何理解“最严格环境保护制度的调整范畴”?有观点认为，环境保护制度的严格化不是覆盖所有的环境保护基本制度，而是针对当前严峻的环境形势和问题就某些关键性的、具有指挥棒作用的核心制度进行调整。也有观点认为，最严格环境保护制度应该是环境保护制度整体的严格化和刚性化，是系统的调整和升级。

　　客观理解“最严格环境保护制度”提法的内涵，需要以历史唯物辩证的方法从制度的基本要素出发，根据其产生的背景、当前的状态以及未来要发挥的作用等方面予以全面考察。

　　1．2最严格环境保护制度的内涵

　　环境保护制度是在生态环境保护领域制定或形成的，一切有利于支持、推动和保障生态环境保护工作的各种引导性、规范性和约束性规定及准则，它包括一系列具体的制度目标、制度体系和执行考核机制，并且与一定发展阶段下的经济社会发展水平、技术条件和管理能力相适应。

　　在当前推进生态文明建设的大背景下，环境保护制度应是生态文明制度体系的重要组成部分，是将生态环境保护主流化到经济社会发展进程中的重要保障。

　　根据最严格环境保护制度提出的背景和出发点，对最严格环境保护制度内涵的理解和认识应把握以下几个关键判断:

　　(1)“最严格环境保护制度”作为一个政治表述，不是纯粹科学意义上的概念。从政治表述的角度看，其体现的是最高的国家政治意愿，虽然不是科学意义上的概念，但是在制定和执行具体制度时应遵循科学合理性，制度的设计和制定要有科学基础。“最严格”是建立在对环境形势的合理、正确判断之上，建立在对环境问题的科学、准确分析之上。

　　(2)“最严格环境保护制度”在本质上是一个相对意义上的概念，不是绝对性概念。从历史纵向角度看，在当时一定的经济、社会、技术水平和条件下，环境保护制度如环境保护目标、法规、标准、政策或监管执法等可能是最严格的，但是在新的发展阶段和条件下，这些制度有了新的发展，比过去的更为严格。从地区或国家横向角度看，我国当前发展阶段下制定和执行的环境保护制度可能比其他先进发达国家当时同等发展阶段下的制度要更为严格，甚至在某些具体制度方面与其当前的一样严格或更为严格。

　　(3)“最严格环境保护制度”是整个环境保护制度体系的升级与优化。但是在具体操作中，需要根据所要解决问题的重要性与紧迫性，分阶段就具体的制度进行重点突破和改进。特别是在当前的环境形势下，应准确识别最需要改进和调整的制度，发挥杠杆性作用。

　　(4)“最严格环境保护制度”是制度设计、执行、考核等不同阶段全过程的严格化。“最严格”不仅体现在制度设计过程中，如提高环境标准、严格环境准入条件等，还体现在制度的执行与绩效评估考核过程中，如环境监管执法、环境问责、环境损害赔偿等不打折扣。

　　(5)“最严格环境保护制度”应该是能够得到最有效实施和执行的环境保护制度。有效实施和执行有两重涵义，一是实施和执行效果好，能够实现制度的设计目标，获得期望的结果;二是实施和执行的效率高，即制度实施和执行的经济、行政和社会成本低，成本收益率高，可以用较小的成本和代价实现预期的目标。

　　(6)“最严格环境保护制度”是为解决已经退化到阈值底线的生态环境问题而提出的制度和政策调整的主张。

　　因此，制度调整的倾向是更加刚性化和更有约束力，需要采取更为严格的措施和政策等，目的是为了确保生态环境阈值底线不被逾越和突破。

　　综合以上分析，可以将“最严格环境保护制度”理解为:在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下，为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破，以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。

　　它包括一系列具体目标、体系、执行与考核等。

　　长期来看，建立和完善最严格的环境保护制度是整个环境保护制度体系的刚性化和严格化，是对当前制度体系整体和系统的改造，是对制度框架中各要素的普遍升级，从而适应建立系统完整生态文明制度体系的要求。

　　短期来看，建立和完善最严格环境保护制度是要结合当前的环境管理能力和需求，在现有的环境保护制度框架下，将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格化，以解决目前最为突出的环境和制度问题。这些制度要明确问题导向，注重可操作性和可达性;要明确目的和标准，注重源头控制和全过程管理;要明确制度对象和主体责任，注重考核问责和监管执法;要明确市场的决定性作用，注重运用经济手段解决环境问题。

　　2、最严格环境保护制度的基本框架与特征

　　2．1最严格环境保护制度的基本框架