公共性控制:政府环境责任的省察与实现路径

　　摘要:政府环境责任以公众环境利益为指向，以公共性为价值追求。政府环境责任的确立是行政伦理道德、政治合法性与权力合法性的客观要求。我国目前的政府环境责任一方面缺少法律规范的支持，另一方面表现出一些与环境善治不符的病症。完善政府环境责任，要求责任理念回归公共性、公共环境利益明晰化，并从具体制度规范上予以配合。

　　关键词:政府环境责任;公共性;公共环境利益;政治合法性;权力合法性

　　一、问题的提出

　　在中国，环境威胁与不确定性、全球化、政治经济以及社会问题无情地交织在一起，环境治理成了中国社会转型中政府责任担当的一个重要方面。在某种意义上说，环境问题引发的生存与发展危机也是一种社会、制度、政治与经济危机，政府的建构及运行机制在其中起着重要作用。政府作为公共事务管理和公共服务安排的核心体，理应对造成环境问题的各种深层根源进行反思，并承担应有的责任。另外，环境危机的公共性说明，环境问题和政治问题一样制约着现代社会的生活形式与价值取向，并隐约地提出一种区别于传统社会问题所彰显的关系结构与道德秩序。这种关系结构要求政府必须重新审视人与自然、环境与社会、政治与生态、生存与发展等相关要素之间的关系，并发掘隐藏于这些关系背后的道德秩序及其位阶。

　　近年以来，学界与实务部门对政府环境责任的重视主要基于如下两个事实:一是诸如松花江污染事件、太湖蓝藻事件、盐城水污染事件等大规模环境事件的发生，将人们关注的焦点从原先对环境污染发生原因的追问，牵引到对环境事件起因、事后责任追究和权利救济的系统性反思。二是政府处理环境事务的能力与效率事实上已经无法适应环境事务及其治理的复杂要求。第一个事实揭示了社会公众对环境问题关注的日益升温与理性，同时也暗含着一种政府公共治理与服务应逐步趋于完善的合理期待与要求。第二个事实表明政府在环境治理方面的困境和功能不足，与第一个事实一同构成了目前政府环境治理的理与力(应然与实然)两个维度的基本内容。这两个维度的内容共同为政府环境责任提出了两个方面的指向:明确政府环境责任在回应社会公众环境利益需求中的价值趋向和客观作用，并在此情形下通过政府环境责任的完善，提升政府环境治理的能力和效率。这正是本文对政府环境责任问题的关注所在。

　　二、价值与制度双重话语下的政府环境责任内涵解读

　　所谓政府环境责任是指以公众环境利益为指向，法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力，以及因违反上述义务和权力的法律规定而应承担的否定性后果。这个概念包含了政府环境责任的内涵:政府环境职责、政府环境职权以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律而依法承担的否定性责任。其中，政府环境职责和职权统称为政府第一性环境责任，否定性后果属于政府的第二性环境责任。在政府第一性环境责任中，政府的职权与职责是对立统一的。在这种关系中，“政府职责(义务)是第一位的、更基本的，职权是由职责所决定和界定的，它为履行职责提供手段和保证;职责是本位、是‘体’，职权是职责的衍生、是‘用’，政府职权(权力)应该依托于政府职责。”在政府第一性环境责任中，强调职责本位的法律意义在于:

　　首先，权力演化的逻辑已经由外部控制转变为内在自律。现代行政权力的自律性要求与服务型行政模式相结合，政府行政理念的这种转变，客观上要求职责成为权力形式演进的结果，为行政行为提供更广阔的作用空间。其次，以职权为本位强调的是权力对象的绝对服从。与之相反，职责本位强调的是权力所蕴含而一直被忽视的协商、合作等政府公共服务的能力。再次，在有限政府和服务政府成为时下政府功能模式转变的大背景下，使权力有所羁束已经成为宪政理念的核心要素之一。权力先天的扩张性、异化性与利益性决定了其永远不能自由发挥作用，必须重视因权力而生的义务和责任。最后，我们的时代是权利的时代。在权力与权利的互动关系中，“权力存在的目的只能是权利，而权利主体享有权利必须以一定的义务主体负担相应义务为前提。权利权力关系和权利义务关系的统一之处，就在于权力中所包含的义务与职责。权利本位是权利法哲学的核心，职责本位则是权力哲学的精髓。”因此，政府的环境职责是其环境责任在逻辑上展开的前提，只有在环境职责本位的基础上健全政府环境责任，才能做到环境治理与环境公共服务相统一。

　　(一)价值视域下的政府环境责任

　　美国学者斯塔林认为，“政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”可见，政府责任并非仅指一个狭义上的事后负责的法律态度，它更大程度上意味着政府对公众需求的积极回应。据此，政府环境责任的内涵要求政府能够充分、及时地体察社会大众理性的环境利益诉求，采取积极的措施，作出公正、有效的全面回应，否则将危及政府行政行为的合法性和政府行政的公信力。在这里，政府环境责任的内涵至少提出了这样两个问题:第一，政府环境治理权力的最初来源是公众的环境利益，公共权力的最终利益指向也是实现公众的环境利益;第二，政府公共权力在运作过程中有可能偏离其预期目标。

　　政府环境责任的公共性意指政府在环境治理方面的公共权力、公共职位属于社会公众，政府环境职能与环境职能部门的产生、存在目的，是为了公共环境利益、与环境有关的环境公共服务以及创造具有可持续发展内涵的社会生产、生活形态等。

　　基于政府环境责任的公共性，政府环境责任的理想形态体现在:第一，政府环境责任行为的合法律性，即与环境有关的政府行为的实施，要符合法律的实体性和程序性规范。政府在环境治理中，必须“正确地做正确的事情”，反之，政府则应承担“做错误的事”与“错误地做事”的消极后果。第二，政府环境责任行为的合利益性与合效能性。“合利益性”关注政府在处理环境事务方面的行政行为的全过程，强调政府环境权力和社会环境利益需求之间的互动关系;“合效能性”关注的是政府环境行政行为的结果，敦促政府不断提升环境公共产品的质量与公共服务的水平。政府环境责任合利益性与合效能性对过程与结果的双重关照，是对其公共性的积极回应，它内在地要求政府快速、及时地对社会公众的环境利益需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众环境利益。

　　(二)制度视野下的政府环境责任

　　政府环境责任是现代政府向责任政府转变所具有的一种本质属性，将政府环境责任放在政府环境权力公共性的理论框架内，确实可以看出政府环境责任对政府环境权力维护的贡献。然而，在环境治理领域，对政府环境责任的功能期待，有进一步考虑的空间。近年以来，环境议题焦点化，公共环境利益取得其终极目标的地位，所有与环境治理有关的组织与制度，都面临是否与公共环境利益的满足相一致的考验，政府环境责任的制度设计亦不例外。在这一背景下，除了环境行政权力正当化的消极定位外，更积极地将政府环境责任作为公共环境利益实现的制度条件，应是学术上与制度设计上值得努力的方向。

　　从根本上说，政府环境责任的制度设计是以环境利益的永续性满足为旨趣的。在这个过程中，政府在可持续发展方面的责任不仅在于推动生态环境的可持续，还应同时考虑制度层面的永续性。所谓社会制度层面的永续，所关心的重点是，什么样的政治结构、法令基础、执行体系以及社会结构，才能促成永续发展。资源生态面的永续，有必要藉社会制度面的永续来维持。换言之，即令朝野与社会大众都非常清楚资源生态面永续的意义、判断标准与作法，如果没有清明稳定的政治、法令基础、执行体系或社会结构，终结而言，仍然无法达到永续的目标。然而，究竟社会制度层面的永续性如何获得呢?从最根本的意义上说，保障社会制度永续性实现的四个基本原则与条件都与政府责任密不可分。首先，环境治理的整体规划和相应的管制措施、公共政策的正当性必须获得确立，而政府环境责任越是明确与合理，政府公共环境政策和管制措施的正当性程度愈高，愈能避免执行的变数与困扰，并促进政策与管制目标的实现。其次，在政府环境责任愈是明确与合理的情况下，政府的环境管理体系、措施和政策愈是科学，愈是有效率。再次，政府环境责任越是清晰化、制度化，环境治理越能融入社会整体法治的进程中，获得全方位的制度支持。最后，政府环境责任越是尊重市场机制，才越有可能建立完善的“政府模式－市场机制”相结合的环境公共利益实现机制。

　　三、政府环境责任的基础及其环境公共利益指向

　　政府责任的公共性意蕴并非天然地内在于政府行为之中，它与政府权力的来源及其合法性相一致。不可否认的是，政府权力作为权利和自由的“储藏所”，在一定程度上创造了自由、保护了自由。

　　但“问题在于，权力存在的合理性和必要性，并不能保证一切权力活动都是善举。权力作为国家履行其保障权利的义务的条件和后盾，也可能导致国家对其义务的背离，即权力有时存在不公正对待乃至非法侵害权利的危险。”因此，政府责任制度的完善，将有助于减少权力的偏私倾向，增进权力的公益倾向。在环境治理领域，这种责任权力观尤其强调政府在环境治理中享有多大的权力，就应负有多大的责任，承担相应的义务，这是实现环境善治的最基本要求。

　　(一)政府环境责任来源的三个基础

　　第一，它是政府道德义务的根本要求。从类型学角度来看，政府环境责任本身也是一种道德责任，体现出一种对政府行为的道德评判。在环境治理中，政府责任主要表现为积极推行以“民主、法治、效率、透明、参与和公正”为主要目标的环境善治。现代民主政府的一个重要职能是为公民提供优质的公共环境和环境产品，以服务公民的公共环境利益为目的，这本身就是基本的道德原则。正如罗尔斯在《作为公平的正义》中所指出的那样:“作为公民，我们也是政府所提供的各种有利于个人的好处和服务的受益者，而这些好处和服务是我们在这样一些场合中有权利得到的，如保护健康所提供的公共好处(在经济学家的意义上)，以及保护公共健康的标准(清洁的空气和没有受到污染的水源等等)。所有这些项目都能够(如果必要的话)包含在基本善的指标之中。”不可否认的是，实现环境利益在内的基本善的指标是政府天然的道德义务。

　　这种道德义务的积极履行，要求政府将自己定位于服务者的角色，以社会和公民为本位，将以人为本的价值取向和服务取向渗透到政府环境善治的建设过程中。

　　第二，它是政府获得政治合法性的重要基础。合法性作为一种政治资源，需要一定的基础与源泉。在某种意义上讲，合法性是一种政治判断。政治合法性就是政府履行权力、承担责任的能力。一个政府只有履行了它的职责、忠于职守并勇于承担责任，才能获得民众的认同和拥护;一个政府只有承担相应的责任，才具有较高的合法性程度，才能以较小的成本有效地对社会进行管理。在政府环境责任的领域内，从规范主义合法性理论来看，政府环境责任力图实现的环境善治与环境正义，完全符合以善和正义为代表的政治合法性的基础。亚里士多德认为，政治应当以善为基础和目的，“政治上的善即是公正，也就是全体公民的共同利益。”社会公众的环境利益作为公民基本生存和发展权利的保障，必然是衡量政治权力合法性的一个重要标准。亦即是说，政治权力只有代表并符合公共环境利益才具有合法性。此外，在当下经济利益逾越公共环境利益并可能造成政府行为合法化危机的前提下，政府环境责任的担当无疑成了政治合法化的基本战略和重要途径。

　　第三，它是政府权力合法性的基本要素。政府环境责任是环境民主与环境法治的基本构成要素。

　　把公共利益视为国家或政府权力的合法性基础，就是要求其运作以公共利益为归依。契约论者认为，在先天自由、平等和独立的人们中间产生一种使人自愿服从的权威，必是取决于这种政治权力只能从每个人保护自身及其财产的权力中引申而来，因此，保护公共利益就成为政治权力行使的目标指向。权力是具有合法性的强制力量，是具有合法性的迫使人们不得不服从的强制力量，说到底，是社会成员普遍同意的迫使人们不得不服从的强制力量。在现代政治发展过程中，维持公信力是当代责任政府追求的重要目标。政府的公信力最根本地来自于对政府权力合法性的确认，且两者之间呈现出正比关系———权力合法性愈大，政府的公信力愈高。政府的公信力是政府行使公共权力的社会效果反馈，是政府责任的外射。在现代民主社会，失去社会公众的信任，政府将遭遇合法性危机。因此，在环境风险日益凸显的情况下，认识政府环境责任的内涵、价值，强化政府环境责任观念、型构政府环境责任制度，应该是政府获取公信力、保持权力合法性的题中之意。

　　(二)政府环境责任的根本指向